把促進區域協調發展與改善民生有機統一起來

【觀察與思考】

區域協調發展是中國式現代化的內在要求，也是保障和改善民生的重要支撐。習近平總書記強調，“區域協調發展是實現共同富裕的必然要求”，“發展經濟的根本目的是更好保障和改善民生”。這些重要論述深刻揭示了優化區域經濟布局與增進人民福祉的內在統一性。把二者有機統一起來，必須以區域協調發展夯實物質基礎、拓展發展空間、完善制度條件，將民生要求貫穿區域戰略實施全過程，推動空間配置效率、區域發展能力與人民生活品質協同提升。

一

區域協調發展與改善民生的有機統一，本質上是經濟效率與社會公平、空間資源配置與人的全面發展、經濟增長與社會福利提升之間的動態協調。從經濟學視角看，至少包含三層邏輯。

一是生產力空間優化與社會福利增進的目標相統一。區域協調發展不是各地區經濟總量、產業結構和發展速度趨同，而是遵循區域經濟規律，發揮比較優勢，通過專業化分工、產業協作和要素流動提高資源配置效率。改善民生也不是經濟增長成果的簡單再分配，而是通過擴大就業、提高收入、完善公共服務和社會保障增進居民實際福利。二者統一的關鍵，在於建立區域經濟效率提升向居民福利改善有效轉化的機制，使生產力布局優化不僅體現為地區經濟增長，而且體現為居民收入、公共服務可及性和生活質量的持續提高。

二是要素空間流動與發展機會公平的機制相統一。資本、技術和勞動力向具有比較優勢的地區集聚，有利於形成規模經濟和集聚效應，但也可能帶來區域間發展機會和公共服務供給不均衡。區域協調發展的核心不是限制合理集聚，而是通過統一市場建設、制度規則銜接和公共服務均衡配置，降低要素流動的制度性成本，使居民更加公平地分享不同地區的發展機會。這意味著，促進區域協調發展既要關注生產要素空間配置效率，也要關注居民跨區域就業、創業、教育和生活的機會公平，實現資源配置效率與人口流動福利同步提升。

三是民生資本積累與區域發展能力提升的動力相統一。教育、醫療、住房保障和社會保障等民生投入，既具有消費和福利屬性，也具有生產性和投資性特征。教育改善提高勞動者技能，醫療保障增強勞動供給能力，社會保障完善穩定居民預期、釋放消費潛力。在經濟增長更加依賴創新驅動和人力資本積累的條件下，民生改善已成為區域競爭力的重要來源。促進區域協調發展，應超越將民生投入單純視為增長成果分配的傳統認識，把投資於人與投資於物緊密結合，形成區域發展創造民生改善條件、民生改善增強區域發展能力的良性循環。

二

近年來，我國區域協調發展戰略深入實施，區域經濟布局不斷優化，基本公共服務水平持續提高，發展成果更多惠及人民群眾。但從高質量發展要求看，區域經濟協調與民生均衡改善之間仍存在結構性脫節的方面。

一是區域經濟發展水平與居民福利改善程度尚未完全同步。一些經濟發展較快地區，產業集聚和增長優勢明顯，但住房、教育、養老等生活成本較高，導致部分勞動者的實際福利改善受到制約﹔一些欠發達地區雖獲得基礎設施和產業項目支持，但產業帶動穩定就業和居民增收的能力仍不足。這表明，地區生產總值增長並不必然轉化為居民生活品質提升，經濟增長向民生改善的傳導機制仍需進一步完善。

二是人口空間流動與公共服務資源配置存在結構性錯位。人口持續向城市群、都市圈和中心城市集聚，公共服務需求空間分布發生變化，但部分地區教育、醫療和社會保障資源配置仍受行政區劃、戶籍制度及傳統財政投入方式影響。人口流入地區面臨承載壓力，部分流出地區存在公共設施利用不足、服務供給效率下降等問題。人口流動與公共資源配置的動態適應機制尚不夠健全。

三是區域產業協作與民生利益共享機制仍不完善。一些地區產業合作更關注項目落地、投資規模和產值增長，對產業協作帶動就業、技能提升和居民增收關注不足。在跨區域產業轉移中，產業鏈收益、地方稅收和公共服務成本分布不均，容易形成經濟利益與民生責任不匹配。部分資源輸出地區、生態功能區和勞動力輸出地區對全國發展貢獻重要，但發展收益和公共服務保障能力未必與貢獻程度相適應。

四是區域協調發展與民生改善的政策協同仍有不足。區域發展政策主要圍繞產業布局、基礎設施和要素配置展開，民生政策更多依據行政層級和部門職責實施，兩類政策在規劃編制、資金安排、績效評價等方面銜接不緊。深層原因在於，部分地方仍存在重經濟總量、輕居民福利，重項目建設、輕人的發展，重行政區域內部配置、輕跨區域協同治理的傾向，尚未充分形成以人民生活品質提升檢驗區域協調發展成效的制度安排。

三

實現區域協調發展與改善民生二者的有機統一，應將區域協調發展中的效率增進、機會拓展和利益共享貫通起來，形成推動區域經濟體系與居民生活體系相互支撐、共同提升的發展路徑。

以優勢互補的產業布局擴大高質量就業。發揮中心城市和城市群集聚帶動作用，加強與周邊地區、欠發達地區產業聯系，促進創新、制造、服務等環節合理布局。產業轉移應與本地企業培育、職業教育、技能培訓同步推進，提高本地勞動者參與產業升級能力。衡量產業協作的成效，應關注就業穩定性、勞動報酬和技能積累等內容，使區域分工收益更充分體現為居民發展收益。

以人口和需求變化引導公共服務布局。順應人口流動、城鎮化和老齡化趨勢，推動公共資源配置與常住人口及其結構相適應。人口流入地區增強服務承載能力，人口流出地區優化設施布局、加強必要服務保障，偏遠地區統籌人口密度、交通條件和服務半徑，採取固定設施、流動服務與數字服務相結合的方式。公共服務均等化應著重縮小實際享有差距，將獲得服務的時間、費用和質量納入考量。

以功能價值實現機制保障不同地區合理收益。將區域協調發展視野由經濟產出拓展到綜合功能貢獻，健全糧食生產、生態保護等領域利益補償機制。推動受益地區與功能承擔地區形成穩定合作關系，增強承擔國家戰略功能地區的公共服務保障能力，支持其發展符合主體功能定位的特色產業，使履行戰略功能與改善當地民生相互促進。

以城鄉融合拓展區域協調發展的基層支撐。縣域連接城市與鄉村，是產業協作、就業吸納和公共服務覆蓋的重要空間。應根據不同縣域區位、產業和人口條件，進一步增強縣城綜合承載能力，完善鄉鎮服務節點和村級基本服務，促進農業產業鏈延伸與縣域就業增長。通過都市圈交通和公共服務協同，降低跨區域就業生活成本，推動就業空間與生活空間更好銜接。

四

實現上述目標，關鍵要把提高民生要求內在融合於區域協調發展政策體系，將居民受益作為評價區域協調發展戰略落地的重要尺度，形成規劃、投入、協作和評價相貫通的政策體系。

強化區域戰略與民生布局統籌規劃。發揮區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略協同作用，將產業布局、人口分布、基礎設施和公共服務統一謀劃。重大產業和交通項目應同步分析就業帶動、人口變化及公共服務需求，明確配套安排﹔民生設施建設應兼顧區域功能定位、服務覆蓋范圍和長期運營能力，提高政策取向一致性。

健全跨區域成本分擔與利益共享機制。圍繞跨區域產業合作、生態治理和公共服務，探索與實際貢獻相適應的投入分擔、收益分享和補償安排。完善財政轉移支付制度，統籌常住人口規模、基本服務成本、財政能力和戰略功能貢獻，提高對困難地區基本民生保障的支持力度。

促進要素流動與民生制度銜接。以全國統一大市場建設破除地方保護和市場分割，提升勞動力、資本、技術等要素配置效率。同步推進基本公共服務在常住地提供，完善社會保障轉移接續、跨區域協同經辦等機制，使勞動者更便利流動、更穩定生活。落實重點在於打通資格認定、經費保障和服務供給之間的銜接環節。

完善體現居民實際受益的評價機制。區域協調發展評價應統籌經濟效率、功能貢獻與民生效果，關注居民實際收入、就業質量、基本公共服務可及性以及低收入群體生活改善。對不同主體功能地區實行差異化評價，對重大項目開展持續跟蹤，既評估建設成效，也評估運營負擔和居民受益，及時糾正重復建設、資源閑置和服務不足等問題。

堅持盡力而為、量力而行，提高政策可持續性。把改善民生建立在區域發展能力和財力可持續基礎上，優先保障基礎性、普惠性、兜底性需求，統籌設施建設與人員、運營投入。通過增強欠發達地區內生發展能力、完善跨區域利益協調、提高公共資源配置效率，使區域協調發展不斷轉化為可感可及的生活改善，為促進人的全面發展和全體人民共同富裕提供堅實支撐。

（作者：晏宗新 陳甬軍，分別系廣東財經大學發展與改革研究院院長，廣東省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、廣東財經大學特聘教授）