牢固樹立和踐行人民城市理念

當前，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市建設從大規模增量擴張轉向存量提質增效為主的階段。今年7月，習近平總書記在上海考察時強調，“要全面踐行人民城市理念，堅持問需於民、問計於民、問效於民，做深做細做實城市更新各項工作，不斷增強居民群眾的獲得感、幸福感、安全感”。2025年召開的中央城市工作會議從全局和戰略高度明確了建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市的目標。“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念正在深刻重塑我國城市發展的邏輯，為破解公共品供給、發展動力、制度保障等方面的難題提供了指引。

優化公共基礎設施配置

習近平總書記強調，“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意、生活方便不方便，是重要評判標准”。城市能不能正常運轉、群眾生活是否方便，很大程度上取決於公共設施是否完備、供給是否到位。城市中廣泛分布著道路、管網、綠地、學校、醫院等公共設施，傳統上這些公共品的供給主要依賴政府財政投入，容易造成政府負擔過重、總量供給不足、供需結構性錯配等問題。隨著城市發展轉向存量提質增效，公共品供給面臨補短板和提品質的雙重任務，工作重心正在從解決“有沒有”的基礎保障，轉向追求“好不好”的品質提升。

堅持“人民城市人民建”，能推動城市居民從被動的服務接受者轉變為主動的建設參與者，改變過去“政府干、群眾看”的局面，顯著提升公共品供給與需求的匹配度，多方位豐富公共品的供給來源。倡導人民群眾廣泛參與城市建設，能夠依托制度化渠道匯集群眾的需求和點子，並將其轉化為城市公共設施供給的具體實施舉措。當市民關於增設社區食堂、改造菜市場、優化社區道路等建議在城市更新中逐步落地，公共設施供給就不再是政府的“獨角戲”，而是市民以主人翁身份深度參與的“合奏曲”。通過與市民一起協商，能夠更加准確地把握群眾到底缺什麼、盼什麼、願意為什麼付費，進而把有限的資金用在刀刃上，使公共設施供給和真實需求相契合，真正把民生好事辦到群眾心坎上。

同時，這也為市場力量參與公共服務設施的投資、建設和運營打開了廣闊空間。2024年施行的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》明確“發揮社會資本融資、專業、技術和管理優勢，提高公共服務質量效率”“轉變政府職能，強化政府與社會資本協商合作”。經營主體的參與不僅能在資金層面緩解公共財政壓力，而且能在運營效率、服務品質和專業能力上為公共品供給注入新活力，推動供給邏輯從政府包攬轉向政府做好保障、市場提供靈活響應和專業運作的協同格局。

堅持“人民城市為人民”，體現城市建設以人為本的價值導向，通過推進基本公共服務均等化，能夠有效矯正單純依靠市場機制造成的資源配置失衡等問題。今年5月，國務院印發《城市更新“十五五”規劃》，明確全國將新開工改造11.5萬個城鎮老舊小區，在5000個社區實施完整社區建設改造。完整社區建設要求在居民適宜步行范圍內配置完善的基本公共服務設施和便民商業服務設施，讓買菜、就醫、托幼、養老不用跑遠路，使不同收入水平的居民都能享受到均等便捷的基本公共服務。2023年至2025年，全國106個完整社區建設試點累計完成投資103.79億元，惠及居民108.85萬人。這些投資的回報不僅體現在社會福利改善上，也體現在拉動經濟增長和促進人力資本積累上。

投資於物和投資於人緊密結合

“人民城市人民建，人民城市為人民”這一重要理念，對有效擴大內需、促進經濟發展亦具有指導意義。

“十五五”規劃綱要強調，“堅持擴大內需這個戰略基點，堅持惠民生和促消費、投資於物和投資於人緊密結合”。其深層邏輯在於，物的積累與人的發展並非彼此替代，而是相互賦能。從這個意義上看城市建設，城市通過完善公共服務、改善人居環境能更好吸引和留住人才，人才集聚帶來的創新效應和消費能力又能進一步提高既有道路、管網、樓宇等物質投入的使用效率，為城市進一步發展積蓄力量。“投資於物”隻有真正服務人、成就人，才能實現城市硬件越來越好的同時，促進消費持續增長、人才不斷匯聚。當居民對優質養老、托育、教育、醫療、休閑的精細化需求得到更好滿足，城市的消費潛力便能更好釋放，創新活力就能更好激發。

城市更新蘊含巨大的投資和消費潛力，是投資於物和投資於人緊密結合的重要載體。據測算，“十五五”期間全國城市更新市場總容量預計達15萬億元至20萬億元。大量政策研究表明，實施城市更新既能拉動鋼鐵、建材、工程機械等上游產業的有效投資，又能通過老舊街區、廠區、公共空間改造催生新的消費場景，帶動下游裝修、家電、家居、休閑娛樂等居民消費，形成“更新投資—產業帶動—收入提升—消費增長”的內需釋放路徑。例如，2019年以來，北京亮馬河國際風情水岸項目以河道復興帶動城市更新，將80萬平方米濱水空間的75%留給市民休閑使用，帶動兩岸商業活躍度提升超32%、銷售額增長超40%。城市更新之所以可以引發投資與消費的聯動效應，根源在於把資金投向了人真正需要、日常使用的空間和場景，住房保障、社區食堂、便民商圈、適老化改造等方面的投入直接回應了居民的實際需求，能夠持續創造就業崗位，帶動居民消費。

可見，高質量城市更新不僅體現為“物”本身的更新，而且體現為以“物”的更新有效滿足“人”的需求。投資於物為投資於人提供了空間載體和場景支撐，投資於人為投資於物注入了持續的需求動力和發展動能。二者相互賦能，是城市更新區別於傳統基建，進而形成可持續內生增長動力的關鍵。

健全制度保障促進共建共享

習近平總書記強調，“城市是人集中生活的地方，城市建設必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民”。人民城市理念的落地離不開制度方面的保障與安排。如何讓“人民城市人民建”的參與機制有效運轉、讓“人民城市為人民”的資源配置機制可持續，成為重要課題。建設人民城市需要統籌發揮政府、社會、市場作用，提升各方參與城市建設的積極性。這意味著城市發展需擺脫過去單純“看經濟總量、比增長速度”的舊思路，將居民獲得感、幸福感、安全感置於重要位置。可以說，衡量一座城市建設的質量和效益，最終要看老百姓的日子過得怎麼樣。

“人民城市人民建”，堅持市民是城市建設、城市發展的主體。習近平總書記強調，“要尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權，鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理”。從推動社區微更新的居民議事會，到城市總體規劃制定的民意征集，需及時總結經驗，持續強化公眾參與等方面的制度建設與保障，使居民不再是城市發展的旁觀者，而是全程參與的設計者、建設者和監督者。老舊小區“改不改、改什麼、怎麼改”，亦需越來越多地由居民投票和集體協商共同決定。相關制度設計的關鍵是讓參與渠道敞得開、信息對得上，使不同收入水平、不同利益訴求的群體都有表達意見和參與決策的通道。

“人民城市為人民”，強調資源配置要實現可持續，需以制度建設保障“投入—回報—再投入”的良性循環。特別是城市更新中的民生類項目，如舊房翻新、綠地改造等，往往缺乏直接的經營收入來源，容易導致社會資本參與動力不足，這正是制度設計需要化解的難題，要通過肥瘦搭配、以豐補歉、連片更新、空間挖潛等多元激勵機制，為社會資本提供清晰的回報路徑。還要充分發揮政府財政的支持與帶動作用。2026年國家安排中央預算內投資城市更新專項資金970億元，重點支持城鎮老舊小區改造、城市危舊房改造等民生工程，安排超長期特別國債1600億元用於城市地下管網建設改造，兩項合計超過2570億元。地方政府專項債券也為符合條件的城市更新項目提供了支持通道。這些資金不僅是直接投入，而且能夠有效發揮引導和增信作用，撬動更大規模的多渠道資金來源，進而構建制度托底、市場參與、良性循環的資源配置格局。

（作者系清華大學首都高端智庫特聘研究員、建筑學院黨委副書記）