健全大安全大應急框架下應急指揮機制

健全大安全大應急框架下應急指揮機制，是推進我國應急管理體系和能力現代化的核心任務。習近平總書記指出：“健全大安全大應急框架下應急指揮機制，加快推進國家綜合性消防救援隊伍和國家區域應急救援中心建設，提高極端情況下的救援能力，確保關鍵時刻拉得出、沖得上、打得贏。”當前，在全球氣候變化背景下，我國自然災害頻次明顯增加、災害強度明顯加大，自然災害防治面臨的形勢嚴峻復雜。大安全大應急框架下應急指揮機制是突發事件處置的“大腦中樞”，能夠實現不同部門、不同層級應急力量、資源、信息的有機整合，形成強大的向心力、凝聚力、戰斗力，確保突發事件的快速響應、高效處置。

提升國家應急指揮總部和地方各級應急指揮部運行效能

《現代化應急體系建設“十五五”規劃》對提升國家應急指揮總部和地方各級應急指揮部運行效能作出具體部署。應急指揮部建設是應急管理體系和能力現代化建設的核心問題，對於有效開展大范圍、高強度的應急組織指揮，提高突發事件應對效率與效能，減輕重大突發事件的損失與影響，更好地保障人民群眾的生命財產安全，有著極其重要的現實意義。

系統性提升國家應急指揮總部運行效能。國家應急指揮總部統籌全國應急資源、統籌跨區域跨部門協同、指揮重特大突發事件處置，其運行效能直接關系到突發事件處置的最終成效。提升國家應急指揮總部運行效能的關鍵在於如何處理好“統”與“分”的關系。“統”的職能主要由國家防災減災救災委員會、國家防汛抗旱總指揮部、國務院抗震救災指揮部、國家森林草原防滅火指揮部等議事協調機構承擔，統一領導、統籌指導、綜合協調。“分”的職能仍由各成員單位、各行業主管部門共同承擔，按照各自職責分工，發揮各自專業優勢，認真履行各領域防汛抗旱、事故災害防治以及災害發生后早期的應急處置。應急管理部門要切實承擔起上述議事協調機構辦公室職能，統籌協調、綜合管理，充分調動各成員單位的積極性，共同做好國家應急指揮總部各項工作。

分層級提升地方各級應急指揮部運行效能。“分級負責、屬地管理”的核心要義就是要求地方就近指揮、承擔突發事件應急處置的主體責任。各級地方黨委和政府在突發事件處置過程中具有時間、空間和信息上的優勢。《國家突發事件總體應急預案》明確規定縣級以上地方黨委和政府設立地方突發事件應急指揮機構、專項指揮機構與現場指揮機構等內容，為提升地方各級應急指揮部運行效能提供了依據。切實健全建強地方突發事件應急指揮部，由本級黨委和政府主要負責人牽頭，負責統一指揮協調本地區的應急管理工作。明確地方專項應急指揮機構對相關類別突發事件的組織、協調與指揮的職責，健全現場指揮機構統一指揮現場應急處置和救援工作的職責清單。充實鄉鎮（街道）等應急管理組織機構、人員，增強村（社區）應急管理組織動員能力。

完善中央、地方分級指揮和隊伍專業指揮相結合的指揮模式

我國應急救援力量以國家綜合性消防救援隊伍為主力、專業救援隊伍為協同、軍隊應急力量為突擊、社會力量為輔助，在應對處置過程中到場救援力量通常呈現出多元化特征。《國家突發事件總體應急預案》明確規定“突發事件應急指揮實行中央、地方分級指揮和隊伍專業指揮相結合的指揮機制”，要求“所有進入現場的應急力量、裝備、物資等服從現場指揮機構統一調度，其中相關應急力量按規定的指揮關系和指揮權限實施行動，確保相互銜接、配合順暢”。《現代化應急體系建設“十五五”規劃》對健全災害事故救援現場指揮部統一指揮和專業指揮制度機制作出部署。這些規定考慮了不同救援力量指揮關系和指揮權限的復雜性，旨在解決應急處置現場多頭指揮、各行其是的問題。既注重確保現場分級指揮整體運行效能，又注重專業指揮的自身特點，要求有關力量以完成規定的任務為目標，確保相互銜接、配合順暢。

完善中央、地方分級指揮和隊伍專業指揮相結合的指揮模式，必須規范現場指揮機構和救援力量之間的關系與協同聯動機制。制定各類救援力量參與應急處置的具體標准。由應急管理部門牽頭，明確將不同隊伍納入專業指揮的調度規則、條件、程序，提升協同作戰的默契度。搭建互聯互通的智慧指揮平台，整合各級應急管理部門的指揮資源與專業救援隊伍的現場終端資源，保証分級指揮的決策端能夠直接了解現場具體情況，專業指揮端能夠及時接收上級的命令要求，從整體上提升運行效能。加強應急預案和權責清單編制，細化權責銜接規則，針對自身的風險特點和風險類型，明確不同響應級別下分級指揮的牽頭主體、決策權限，特別明確專業指揮的啟動條件、指揮權責，從制度層面避免不同指揮部權責不清問題。

健全應急指揮重點領域、重點環節的工作機制

健全大安全大應急框架下應急指揮機制，必須注重健全相關具體工作機制。

健全“分級負責、屬地管理”指揮工作機制。《國家突發事件總體應急預案》明確了應急指揮工作體系中“分級負責、屬地管理”的責任主體。“分級負責、屬地管理”的核心內容包括：初判發生特別重大或者重大突發事件的，原則上由事發地省級黨委和政府組織指揮應對工作﹔初判發生較大、一般突發事件的，原則上分別由市級、縣級黨委和政府組織指揮應對工作。涉及跨行政區域的，由有關行政區域聯合應對或者共同的上一級黨委和政府組織指揮應對工作。超出本行政區域應對能力的，由上一級黨委和政府提供響應支援或者指揮協調應對工作。必要時，由國家相關應急指揮機構或者經黨中央、國務院批准新成立國家突發事件應急指揮機構，統一指揮協調應對工作。

完善應急指揮級別確定機制。建立科學的應急指揮級別評估標准，包括事件的性質、影響范圍、潛在風險和社會反應等。在事件性質方面，應明確不同類型事件的基本特征，如自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，分別制定相應的響應級別標准。例如，自然災害可根據其強度和造成的損失分為不同級別，而公共衛生事件則根據感染人數和傳播速度來評估響應指揮級別。這種分級能夠提高應急響應的針對性，確保不同類型事件得到相應的重視和處理。在影響范圍和潛在風險的評估中，可以採用量化指標來衡量。例如，影響人數、經濟損失、環境破壞程度等都可以作為重要指標。通過建立模型對這些指標進行綜合評估，為應急響應級別的確定提供數據支持。

優化應急指揮信息共享機制。這一機制應包括信息的收集、整理、分析和上報等多個環節，確保各類突發事件的信息能夠迅速、准確地傳達到各級應急指揮機構和相關決策者。建設涵蓋自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件多領域的全國性的應急管理信息共享平台，整合各類應急信息，確保信息的實時更新與共享。信息共享平台應配備強大的數據分析功能，幫助決策者進行快速的風險評估與決策支持。

建立指揮人員分類培訓機制。以“練”為抓手，打造高素質專業化指揮人才隊伍。加強國家應急指揮總部的值班人員、調度人員、決策人員常態化分級分類培訓，提升信息接報、態勢研判、部門協同、臨場快速決策、應急指令精准下達等實戰能力。把統一的應急指揮全流程標准規范作為培訓的主要內容，包括信息接報的要素口徑、指令下達的格式規范、處置反饋的時效要求等。

規范應急指揮機構和社會救援力量之間的關系

應急管理需要社會應急力量廣泛參與，包括事前教育培訓、應急社區建設、災害風險識別﹔事中生命救援、安置轉移、心理撫慰、醫療救助﹔事后家園重建、生計支持等。要完善社會救援力量參與應急救援現場協調機制，規范引導有序參與應急救援行動，形成黨委和政府與社會的應急高效協同聯動。當前，我國社會應急力量初具規模，政策制度逐步建立，應急能力穩步提升，救援救助成效明顯，已經成為我國應急力量體系的重要組成部分，也是完善應急指揮機制的重要內容。

從現實看，要完善社會應急力量現場協調機制，規范現場指揮機構和救援力量之間的關系。針對社會救援力量，要求完善參與應急救援現場協調機制，規范引導有序參與應急救援行動﹔針對各類應急隊伍，要求健全協作配合機制﹔針對進入現場的應急力量，要求確保相互銜接、配合順暢。相關要求有利於在現場真正建立起“一盤棋”機制，相互銜接配合，必要時相互組合和融合，實現協調聯動，完成上級下達的任務並實現應急救援行動目標。強化協同配合，加強與協調聯動機制各成員單位溝通聯系，建立工作聯絡、工作會議和應急預案制度，深入推進社會應急力量參與重特大災害搶險救援行動現場協調機制建設，規范救援行動，做好社會應急力量參與救援救助的統籌、協調、管理等工作。加強黨委和政府與社會應急力量之間日常的溝通協調，確保災害發生時，形成一種有效匹配的行動機制。

從長遠看，要注重社會應急力量應急理論和救援技能培訓。政府負責指導社會應急力量的專業化培訓工作，設置標准化、規范化、系統化的培訓內容，提升應急志願者的專業救援能力，提高應急志願人員的風險防范意識。針對專業應急志願者建立參與應急救援的專業標准，如風險比較高的山地救援和水域救援，建立專業化培訓課程體系，嚴格規范應急志願者的搜救救助行動，降低人身傷害風險。

健全大安全大應急框架下應急指揮機制，是對整個應急指揮邏輯的系統性重塑。隻有真正打破部門之間、層級之間、區域之間的指揮壁壘，才能在面對各類復雜復合型突發事件時，實現全主體、全要素的快速協同響應，以最小的代價完成應急處置任務。這不僅是提高應急處突能力的核心要求，更是守護人民群眾生命財產安全的根本保障。

〔作者系中央黨校（國家行政學院）應急管理研究院院長〕