建好管好用好高標准農田

保障國家糧食安全的根本在耕地，建設高標准農田是一個重要抓手。近些年來，我國扎實推進藏糧於地、藏糧於技，高質量建設高標准農田。中辦、國辦印發的《逐步把永久基本農田建成高標准農田實施方案》提出，到2030年，力爭累計建成高標准農田13.5億畝。7月底召開的中共中央政治局會議強調，“建立健全高標准農田建設、運營、管護機制”。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

完善制度體系穩步提升建設成效

如何看待高標准農田建設的重要性？怎樣更好發揮政策效能，扎實推進高標准農田建設？

馬翠萍（中國社會科學院農村發展研究所土地經濟研究室主任、研究員）：高標准農田建設是鞏固和提高糧食生產能力、保障國家糧食安全的關鍵舉措，也是保護耕地、提升耕地質量以及應對氣候變化、增強農業發展韌性的重要抓手。7月底召開的中共中央政治局會議強調，“要毫不放鬆做好‘三農’工作，持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，建立健全高標准農田建設、運營、管護機制”。

我國人多地少、資源約束趨緊，高質量推進高標准農田建設，加快補齊農田基礎設施短板，有效改善了農業生產條件，有力促進了糧食增產，為糧食產量邁上1.4萬億斤台階發揮了基礎保障作用。據評估，建成后的高標准農田畝均糧食產能可增加10%至20%。高標准農田建設持續推進，支撐農業受災面積佔播種面積的比例從“十三五”時期的12.6%降至“十四五”時期的7%左右。

建好管好用好高標准農田，離不開科學完備、運行有效的政策制度體系。黨的二十大報告作出逐步把永久基本農田全部建成高標准農田的重大部署。近年來，出台《逐步把永久基本農田建成高標准農田實施方案》等政策文件，系統推進高標准農田建設。農業農村部在各有關部門支持下，出台了質量管理、責任制落實、竣工驗收、建后管護等一系列配套辦法，高標准農田建設制度體系進一步完善，為農田建設落地見效、切實發揮作用提供保障和支撐。

通過頂層制度設計，明確高標准農田建設的總體要求、目標和標准等。以提高糧食和重要農產品生產能力為首要任務，優化建設布局，明確建設時序，因地制宜推進高標准農田建設。做到新建和改造並重、數量和質量並重、建設和管護並重，切實提高建設質量、管護水平和利用效益，進一步夯實糧食安全根基。

當前，我國高標准農田建設步伐穩健。2025年，支持新建和改造提升高標准農田達7568萬畝，全國累計建成面積超10億畝。今年上半年，農業農村部會同有關部門分5批次下達了7439萬畝高標准農田建設任務，按照“一平”即田塊平整、“兩通”即通水通路、“三提升”即提升地力產量效益的基本標准，組織各地保質保量落實建設任務，朝著2030年建成13.5億畝的目標不斷邁進。

還要看到，推進高標准農田建設的過程中，政策效能發揮仍有待提高。如，部分市縣層面結合本地實際的具體辦法和操作細則尚不完善，導致政策在“最后一公裡”未能有效落地。又如，高標准農田建設涉及多個部門，相關政策對接還需加強。實踐中，高標准農田建設項目選址不符合要求、重復立項等問題時有發生，水源工程與田間工程配套存在銜接不暢的情況。再如，重建設輕管護問題未能得到有效解決。資金保障仍面臨多重壓力，社會投資參與不足，管護資金缺乏穩定來源。

加強高標准農田建設，逐步把永久基本農田全部建成高標准農田，功在當代、利在長遠。今后，需進一步強化政策協同，不斷完善建設、運營、管護等方面的政策制度體系。

一是加強跨部門政策銜接與信息共享。由地方政府牽頭，建立和完善跨部門協調機制，加強互聯互通，推進田間、水利設施等配套有效銜接。推動永久基本農田、高標准農田等空間套合。整合多源數據，統一技術標准與數據底數，有效推動各方協同和統籌實施。

二是切實把高標准農田管護擺在突出位置。在工程項目上強化管護前置，項目實施前應明確管護主體和管護機制。按照“誰使用、誰管護”“誰受益、誰負責”的原則明確管護主體，推動日常管護和專項維護相結合。積極引導農村集體經濟組織、新型農業經營主體、農民群眾等參與高標准農田建設和運營管護，完善農民全過程參與項目實施機制。

三是健全高標准農田建設和運營管護多元化投入機制。中央和地方政府共同為高標准農田建設提供資金保障，省級政府承擔地方投入主要責任。發揮政府投入的引導和撬動作用，在不新增地方政府隱性債務的前提下，探索通過貸款貼息等方式，有序引導金融和社會投資等支持高標准農田建設。多渠道籌措運營管護經費，進一步明確管護資金用途、加強管護資金監管。

建設現代化良田提高糧食生產能力

怎樣把具備條件的耕地特別是永久基本農田建成適宜耕作、旱澇保收、高產穩產的現代化良田？

葉思菁（北京師范大學地理科學學部地理數據與應用分析中心主任）：加強高標准農田建設，逐步把具備條件的永久基本農田全部建成高標准農田，是促進耕地質量提升與生態保護的重要內容，也是提高糧食生產能力的關鍵舉措。

我國高度重視高標准農田建設。中共中央、國務院印發《關於促進農民增加收入若干政策的意見》提出，建設高標准基本農田，提高糧食綜合生產能力。中辦、國辦印發《逐步把永久基本農田建成高標准農田實施方案》明確，到2030年，力爭累計建成高標准農田13.5億畝﹔到2035年，力爭將具備條件的永久基本農田全部建成高標准農田。高標准農田建設按照相關部署要求穩步推進。

目標上，高標准農田建設不僅盯住增數量、提產量，更在不超出資源環境承載力的前提下護好用好耕地。落實土壤改良、地力培肥、水土保持等生態工程，有序治理耕地“變薄”“變瘦”等問題，增加耕地集中區的優質生境布局，保護耕地生物多樣性，把高標准農田建成環境友好的生態良田。

管理上，推進形成多層級精細化管理體系。針對高標准農田建設明確了“一平”“兩通”“三提升”的基本標准，突出旱澇保收、抗災減災、產能提升等基礎性、通用性要求。省級層面細化制定田塊整治、灌排設施、田間道路、地力提升等具體要求。市縣級層面制定簡便易行、通俗易懂、操作性強的實施細則。

內容上，加強農田基礎設施建設與地力提升。統籌開展田、土、水、路、林、電、技、管綜合治理，鼓勵推進水肥一體化、智能灌溉、墒情虫情自動監測等信息化建設，著力提高農田保水保土保肥能力、抵御旱澇災害能力、機械化耕作便捷水平。針對設施老化、標准偏低的高標准農田開展改造提升，按照缺什麼、補什麼原則，補齊田間設施短板弱項。

布局上，優化空間布局和時序安排。遵循區域氣候、地貌、作物體系的差異，按照優先、限制、禁止等要求，根據不同區域資源稟賦分類施策。優先在東北黑土地區、平原地區、具備水利灌溉條件地區以及糧食產量高和增產潛力大地區開展建設。

截至2025年底，我國累計建成超10億畝高標准農田，基本實現重災少減產、輕災保穩產、無災多增產。各地積極推進高標准農田建設。例如，2025年，吉林新建高標准農田910萬畝﹔截至2025年底，山東累計建成高標准農田7791萬畝。

在看到顯著成效的同時，也要看到高標准農田建設中存在的問題和不足。如，水利建設有待加強。已建成的高標准農田中，還有一部分缺乏灌排設施。又如，准備不足導致建設質量難以保障。部分地區在項目立項、推進過程中存在盲目性和被動性，農民參與程度較低。再如，重產能輕生態的情況影響可持續發展。有的地區出現過於追求大田塊、過度硬化路面溝渠等現象，阻隔耕地系統物質循環，破壞生物多樣性，削弱農田生態系統完整性和自我調節能力。

面對上述問題，扎實推進高標准農田建設需深入踐行綠色發展理念，科學統籌建設規劃，強化全過程監管，把永久基本農田建成適宜耕作、旱澇保收、高產穩產的現代化良田。

一是堅持規劃引領。在統籌水土資源稟賦基礎上，科學布局高標准農田建設。重點支持在光溫條件優越、水土適配的糧食主產區開展建設，對其中具備耕作條件的撂荒地優先進行整理復耕，嚴格控制水資源欠缺等地區的建設規模。推廣浙江等地的“多田套合”實踐經驗，優化高標准農田建設布局，提升空間利用效率。

二是完善項目管理機制。在項目前期強化立項論証，建立健全農民在立項、設計、實施和驗收等環節的參與機制。在項目后期嚴把驗收關，將項目設計明確的建設內容與標准等納入驗收工作，構建和完善“第三方評估+異地交叉核驗+社會公示監督”等多種形式的監督體系，建立健全驗收結果公示與異議申訴通道。明確責任主體，完善高標准農田建設工程全周期責任倒查和終身追責機制。

三是加強生態環境保護。著重治理土壤酸化、遏制面源污染，將生態環境保護要求細化為可執行、硬約束的技術規程和驗收標准。對於高標准農田項目，在可行性研究和設計階段進一步加強生態環境影響評估，相關績效考核中更加重視生態環境保護成效。

信息技術推動運營管護能力升級

應用信息技術強化高標准農田運營管護取得了哪些成效？如何把信息技術深度嵌入運營管護全鏈條？

余強毅（中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所智慧農業研究室主任）：我國以“一平”“兩通”“三提升”為基本標准，持續推進高標准農田建設，有效提升農業綜合生產能力。截至2025年9月，累計建成2700多萬處小型農田水利設施、1000多萬公裡水渠、1200多萬公裡田間道路。高標准農田不僅要建得好，更要管好用好。在實踐中，通過有效應用信息技術，有力支撐了高標准農田的運營和管護。

第一，構建數據底座，依托全國農田建設綜合監測監管平台，及時將項目立項、實施、驗收、使用等各階段信息上圖入庫，形成農田建設“全國一張圖”，為管護提供數據底座，進而實現“以圖管田”。各地積極進行相關實踐，例如，浙江加快高標准農田建設，截至2025年11月底，全省永久基本農田內高標准農田佔比達87.5%，通過推出“浙農田”應用場景，匯聚永久基本農田核心數據，打通農田“建管服”全鏈條。

第二，明確設施身份証，為每一處田間工程設立帶二維碼的身份証，讓管護責任綁定到物、落實到人。設施名稱、建設單位、管護主體、聯系電話、報修入口等集成在二維碼裡，掃碼即可查看、報修、評價。河南蘭考縣以“一井一碼”為抓手，為全縣機井建立數字身份証，已累計巡檢超4萬次，故障響應時間縮短至2小時以內、維護成本下降約45%。廣東新興縣推行“一碼管田”模式，護航高標准農田建設，為每塊農田設立二維碼標識牌，群眾掃碼可查地塊編號、面積、管護人等信息，還能一鍵報修。

第三，實現“數字天眼”監測，把遙感技術與人工智能嵌入運營管護全過程，給高標准農田裝上“千裡眼”，讓災損老化“看得見”。中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所發布聚焦高標准農田建設監測監管、耕地保護和質量提升的多模態智能模型，能自動檢測耕地利用的時空變化、對農田基礎設施進行“健康診斷”。山東省農業科學院研發的“舜耕·糧安”農業遙感大模型，訓練出AI耕地智能提取、AI肥力墒情預測等垂直模型，監測精度最高可達95%左右。

信息技術的應用，對提升高標准農田運營管護能力發揮了積極作用，但其落地仍面臨一些堵點卡點。圖斑面積與底圖不一致，加之城市擴張和農業結構調整，上圖入庫面積不斷變化，數據兩張皮問題尚未有效解決。不少公示牌公開信息缺少設施本體的數字身份証，管護責任沒有綁定到物導致機井權屬不清、泵站管護責任懸空等。同時，遙感技術和人工智能與運營管護結合也有待進一步推進。

把信息技術深度嵌入運營管護全鏈條，關鍵是構建信息化標准體系，把問題清單轉化為數據治理清單。在制定信息化系列標准規范的過程中，可考慮在以下方面重點著力。

一是依托“全國一張圖”強化全流程監管。將上圖入庫作為項目竣工驗收的前置條件，對立項、設計、施工等環節，進一步明確必上圖數據項、時間節點等。結合人工智能等技術，研發上圖入庫數字審核員，精准把控上圖入庫情況。

二是給基礎設施配上數字身份証。推動高標准農田基礎設施上圖入庫技術標准等立項編制，為高效抽檢提供數據底座。可為全國小型農田水利設施、水渠等逐項設立二維碼身份証，集成名稱、建設單位、管護主體、聯系電話、報修入口等，推行掃碼巡檢、掃碼報修、掃碼評價，讓管護綁定到物、落實到人、關聯到資金。

三是把“數字天眼”嵌入監管閉環。可引入“遙感技術+人工智能”評估，對設施利用與損毀老化、地力提升與產能變化等開展常態化監測。推動制定和完善高標准農田提質改造評價與相關標准，將評估結論作為差異化補助依據，促進投資按需精准測算。待相關標准成熟后，可上升為全國統一的高標准農田建管用全流程信息化監管指引，為各地提供可復制、可推廣的操作藍本。

總之，要加快推動信息技術在高標准農田運營管護方面的應用，讓數據多發揮效能、讓農民少跑腿、讓監管多一雙“數字天眼”、讓資金投入多一份精准，建好管好用好高標准農田，為將具備條件的永久基本農田全部建成高標准農田提供有力支撐。

多元化投入助力實現藏糧於地

高標准農田建設資金來源主要有哪些？如何進一步健全高標准農田建設和運營管護多元化投入機制？

申學鋒（中國財政科學研究院研究員）：高標准農田建設是保障國家糧食安全、推動農業現代化的基礎性工程。《逐步把永久基本農田建成高標准農田實施方案》提出，到2030年，力爭累計建成高標准農田13.5億畝，累計改造提升2.8億畝。高標准農田大規模建設，離不開資金的投入和保障。在中央頂層設計框架下，我國高標准農田建設已形成中央和地方政府共同提供資金保障、省級政府承擔地方投入主要責任、有序引導金融和社會投資參與的多元化投入機制。

中央財政投入力度加大。通過統籌超長期特別國債、轉移支付、中央財政補助資金、中央預算內投資等支持高標准農田建設。“十四五”期間中央累計投入超7000億元，2024年中央財政畝均投入標准提高到2000元以上。2025年安排建設資金1766億元，同比增長53%。

地方不斷加強資金保障。省級政府承擔地方投入主要責任，允許安排地方政府債券支持符合條件的高標准農田建設。2025年，四川省級財政投入12.3億元支持新建高標准農田，並額外安排4000萬元開展建運管一體化試點。江西省吉安市通過整合地方專項債、涉農涉水資金等確保資金及時到位，截至今年3月底落實高標准農田灌溉“最后一公裡”建設資金近5000萬元。

金融和社會投資參與機制初步建立。實踐中，先建后補模式較為常見，即新型農業經營主體用自籌資金先行建設，項目竣工驗收合格后財政兌現補助資金。湖南省湘鄉市支持符合條件的種糧大戶牽頭參與建設高標准農田，能拿到總投資75%的財政補助。此外，還有金融信貸模式，如中國農業銀行洛陽分行推出“建設主體+土地流轉+經營收入還款+增信擔保+綜合服務”金融服務模式，支持高標准農田項目。

建后管護資金保障得到加強。相關部門指導各地加強高標准農田建后管護，推動建立農田建設項目管護經費合理保障機制，多渠道籌措和保障管護資金。例如，安徽省出台農田建設工程管護規定，推進落實管護專項經費，確保已建工程持續發揮效能。

各地涌現出一批具有推廣價值的高標准農田建設運營投融資創新模式。比如，投建運管一體化模式。湖南省寧鄉市探索“投資人+EPC（設計、採購和施工）+運營”高標准農田建設模式，由省市縣的國企共同組建項目公司，一體化推進設計、採購、施工、運營、管護，投資方通過這種模式可爭取長期低成本信貸資金支持。又如，“三方共耕”模式。重慶市銅梁區推行供銷社、村集體、農戶三方共同持股、依照一定比例進行收益分成的模式，由供銷社向農戶提供涵蓋“育、耕、種、防、收、售”等環節的全程服務，實現要素聚集、收益共享、風險共擔。

盡管投融資模式創新已取得積極進展，但高標准農田建設仍面臨資金缺口較大、建后管護經費不到位、社會投資參與不足等問題。高標准農田建設涉及田、土、水、路、林、電等綜合整治，建設成本高，專項經費扣除設計等費用后，到位資金與建設成本之間仍有差距，完成新建和改造提升任務壓力較大。有關調研顯示，項目建成移交鄉鎮、村組后，基層財政無力安排充足的后期管護資金，農田水利灌排設施存在主體責任缺失、運維資金不足、設施老化等問題。盡管各地探索了多種引資模式，但社會投資參與度依然有限。

高標准農田建設事關國家糧食安全，需堅持問題導向，持續創新投融資機制，更好實現藏糧於地、藏糧於技。一是優化財政資金投入方式。在保持當前中央財政支持標准的前提下，持續優化資金撥付機制，確保資金落到田間地頭。二是促進投入多元化。推廣投建運管一體化等模式，明確社會投資參與的利益分配與風險分擔機制。可將高標准農田建設與土地經營權抵押貸款、農業保險等金融工具結合，增強經營主體的融資能力。三是強化管護經費保障。探索完善縣級統籌負責、鄉鎮組織實施、村級具體落實、受益主體參與的管護責任體系，支持村集體經濟組織、供銷合作社等參與管護運營，通過規模化經營增效等方式，形成“建設—運營—收益—管護”的良性循環。四是加強財政監管。加大地方財政監管力度，對高標准農田建設資金撥付、流轉、使用實施全流程動態監測。壓實省級行業主管部門整改治理責任，構建和完善權責一體獎懲機制。