推動城鄉融合發展賦能縣域經濟

郡縣治則天下安。縣域作為連接城市與鄉村的關鍵樞紐，是破解城鄉發展不平衡難題、暢通工農城鄉循環的經濟單元。習近平總書記指出，“順應人口流動趨勢，推動城鄉融合發展，促進城鄉產業發展、基礎設施、公共服務一體化”“更好發揮縣城連接城市、帶動鄉村作用，率先在縣域內實現城鄉融合發展”“要著力構建城鄉融合發展新格局”。一系列重要論述為加快形成新型工農城鄉關系、推動縣域經濟提質增效提供了根本遵循。

“十五五”規劃綱要對“堅持城鄉融合發展”作出重要部署。新征程上，更好回答重塑工農城鄉關系這一時代課題，必須堅持以習近平經濟思想為指引，把握理論、歷史、現實三重邏輯，直面空間統籌、產業聯動、要素流動、收入分配、公共服務等領域存在的制度梗阻，以城鄉功能協同、產業融合、要素互動等方面機制建設為抓手，堅決破除城鄉二元結構，推動城鄉從分割走向融合。特別是要通過體制機制創新推動縣域經濟實現質的有效提升和量的合理增長，把縣域的樞紐優勢轉化為實實在在的發展動能，不斷縮小城鄉差距，實現興業、強縣、富民一體發展。

從多重邏輯理解戰略意義

“十五五”時期是我國工農城鄉關系實現系統性重塑的重要窗口期。縣域是暢通工農城鄉循環、承接城市外溢功能、釋放鄉村資源價值的關鍵載體。以創新城鄉融合發展體制機制賦能縣域經濟高質量發展，對於打通城鄉經濟循環堵點、釋放縣域發展潛能、夯實中國式現代化基礎具有重大意義，需從理論邏輯、歷史邏輯、現實邏輯等多重層面加以理解。

從理論邏輯看，體制機制創新能有效破除城鄉二元結構，更好釋放縣域的樞紐和載體價值。縣域經濟發展的短板，表面上體現為產業能級不高、基礎設施薄弱、經濟總量不足等，但其深層次根源還是在於長期存在的城鄉二元結構。城鄉之間規劃銜接不足、要素雙向流動不暢、資源配置厚城薄鄉，造成城市資源難以下沉、鄉村資源價值難以變現，縣域“城尾鄉頭”的樞紐優勢難以充分轉化為競爭優勢。

必須看到，城鄉融合的本質在於打破城鄉之間的制度藩籬，實現城鄉權利平等、要素等價交換、功能優勢互補。長期以來，城鄉二元結構固化了資源配置格局，制約了全域協同發展效能的釋放。立足城鄉發展規律，隻有從制度層面破除壁壘、重塑關系，才能充分激活縣域銜接城鄉、貫通工農的獨特功能，破解縣域發展內生動力長期不足的難題。以機制創新打通城鄉壁壘，重點在於把制度改革作為縣域高質量發展的關鍵抓手，不再簡單依賴外部“輸血”，而是通過形成新型工農城鄉關系，把城鄉各自比較優勢轉化為縣域綜合競爭優勢，實現城市發展紅利向鄉村傳導、鄉村資源價值向城市釋放，構建城鄉互利共贏的理論范式，為縣域經濟內生增長夯實理論根基。

從歷史邏輯看，創新體制機制旨在增強制度驅動的作用，有效推動縣域發展模式迭代升級。很長一個時期內，我國縣域經濟增長整體上處於要素驅動階段。就政策導向而言，更多體現為以工促農、以城帶鄉，主要依靠城市發展帶動周邊縣域經濟增長，對縣域自身“造血”能力關注不足，一旦外部要素紅利趨弱，縣域就容易出現產業空心化、增長動力衰減等問題。就資源要素而言，更多呈現為自然地由鄉向城單向流動的特征，很多由城向鄉的資源要素流動體現為政策性的項目投放、資金扶持等外部輸入方式，難以從根源上理順工農城鄉之間的利益關系。

進入新時代，我國社會主要矛盾發生變化，對城鄉發展的理解和要求轉向城鄉並重、城鄉融合，以制度驅動縣域經濟發展的需要日益凸顯。隨著脫貧攻堅戰取得全面勝利、鄉村全面振興持續推進，縣域的基礎設施條件得到大幅改善，對進一步發展的制約主要表現為體制機制上的障礙。對此，必須轉向利益格局調整和制度體系重構，通過完善城鄉融合發展的體制機制來激活縣域內生動力，推動縣域經濟發展模式升級。

從現實邏輯看，以體制機制創新推動縣域經濟高質量發展能更好對接“十五五”時期戰略任務，回應時代發展需求。“十五五”時期，我國城鄉關系調整將持續深化，縣域作為承上啟下的經濟地理單元，其發展質量直接影響區域發展的整體成色與共同富裕的推進進度，這些都對縣域發展提出了更高的現實要求。如果體制機制改革滯后，鄉村的生態、文化、土地資源難以有效轉化為現實生產力，既制約縣域自身提質，也不利於釋放國內超大規模市場潛力，亦難以適配“十五五”時期堅持擴大內需、優化區域經濟布局、堅持城鄉融合發展的戰略目標。

還要看到，扎實推進共同富裕，重點難點在縣域，薄弱環節在鄉村。縮小城鄉發展差距，不能隻依靠整體經濟增長的“涓滴效應”，還必須關注以制度創新打通融合發展的富民通道。“十五五”規劃綱要明確提出，“發展各具特色的縣域經濟，推動農村一二三產業深度融合，因地制宜培育農業強縣、工業大縣、旅游名縣，推動興業、強縣、富民一體發展”。這就要求必須把改革著力點放在體制機制層面，破解城鄉發展不平衡不充分的突出矛盾，充分釋放縣域樞紐功能，補足發展短板。

靶向分析深層次原因

“十五五”時期，推動城鄉融合發展特別是以此賦能縣域經濟的內涵、導向、模式、路徑都發生了變化。准確把握新的時代特征和實踐要求，梳理當前存在的現實堵點，才能找准改革著力點，為進一步創新體制機制提供思路。

首先要看到，以城鄉融合發展賦能縣域經濟，面臨一系列新的要求。

一是發展內涵提質，主要表現為從基礎設施補短板轉向制度體系重塑。過去一個時期，縣域建設的重點集中在道路、水利、通信等硬件建設上，著力解決“有沒有”的問題。經過多年建設，絕大多數縣域基礎設施框架基本成型，硬件約束顯著緩解。當前，縣域經濟發展面臨的主要矛盾逐步轉向制度規則層面，需重點解決制度供給“好不好、夠不夠”的問題，統籌規劃、要素、產業、民生領域制度改革，推動城鄉融合轉向制度體系的整體重塑。

二是發展路徑轉換，主要表現為從同質化擴張轉向特色化差異化提質增效。過去，部分縣域片面追求經濟增長規模擴張，盲目上馬同類產業項目，出現低水平重復建設。面向未來，則要重點發展各具特色的縣域經濟，立足資源稟賦，宜工則工、宜農則農、宜商則商、宜游則游，走差異化特色化發展路徑，把比較優勢轉化為縣域競爭優勢。

三是發展目標升級，主要表現為從單一強調經濟增長轉向興業、強縣、富民一體發展。過去評價縣域發展更多聚焦GDP以及財政收入等經濟指標，未來考量縣域經濟的發展質量不僅要看經濟總量增長，而且需要統籌產業興旺、縣域綜合實力提升、群眾增收、民生改善等多重目標，讓發展成果更多更公平惠及城鄉居民，把強縣和富民統一起來，實現發展質量、民生福祉同步提升。

還要看到，就縣域內部而言，當前依然存在一些瓶頸制約，主要表現在以下幾個方面。空間統籌碎片化，部分縣域城鄉規劃體系割裂，縣城、鄉鎮、村庄規劃銜接不足，縣城建設、產業園區布局、鄉村建設分頭推進，生產生活生態空間統籌不夠，縣域國土空間整體效能未能充分發揮。產業融合不足，城市產業與縣域產業鏈銜接鬆散，很多縣域產業停留在初級農產品生產、簡單加工環節，產業鏈條短，附加值偏低。要素流動壁壘依然較高，對人才下鄉激勵保障不足，縣域引才留才難度大，資本下鄉存在准入、權益保障等方面的顧慮，金融服務適配縣域以及鄉村發展的產品供給不足，城市科創成果在縣域轉化的渠道不暢，這些都導致城市優質要素“下不去”，鄉村沉睡資源“活不了”。城鄉收益分配不均衡，部分產業項目雖然落地縣域，但增值收益更多流向外部，本地農戶、村集體分享收益渠道有限，農民財產性收入增長受限，群眾多元增收格局尚未完全形成。公共服務供給不平衡，教育、醫療、養老等方面的優質公共資源主要集中在縣城，鄉鎮、農村基本公共服務供給質量不高，縣域內部公共資源統籌配置不足，部分公共服務依然與戶籍挂鉤。

歸根結底，這些現實問題都是原有體制機制與新的發展目標要求不適應的問題。一是長期以來形成的城鄉二元結構依然存在。土地、戶籍、公共服務等領域制度設計仍然是城鄉分設，要素配置、權利保障城鄉標准不統一，直接造成城鄉要素交換不平等，要素資源雙向流動受制約，這是諸多矛盾的總根源。二是縣域統籌治理機制相對滯后。縣級層面統籌城鄉的治理權責有待理順，部分規劃、土地、財政事權與縣級統籌需求不完全匹配。跨鄉鎮統籌、城鄉一體化推進的制度工具不足，容易出現各個鄉鎮各自為戰，難以實現全域國土空間、公共資源以及產業一體化統籌配置。三是差異化改革激勵不足。不同類型縣域資源稟賦差異較大，農業縣、工業縣、生態縣等發展訴求不同，但改革政策的差異化適配不足，分類的考核和激勵機制也不完善。部分改革試點成果轉化推廣不夠，適合不同類型縣域的改革工具箱有待豐富，難以充分釋放各縣域的比較優勢。四是普惠機制尚未形成閉環。現有制度體系更加側重產業落地、項目建設，對於增值收益分配、集體經濟壯大、群眾利益保障的閉環設計不足。聯農帶農更多依靠經營主體的自發行為，產業發展成果向富民傳導的鏈條存在斷點，存在“產業有增長、百姓少增收”現象。

關鍵是完善體制機制

在推動城鄉融合發展的進程中更好發揮縣域作用，並以此賦能縣域經濟發展，需堅持問題導向、改革破局，圍繞空間、產業、要素、收入、服務等維度構建更加完善的城鄉融合發展體制機制和政策體系。在打通城鄉融合發展堵點的同時，精准破解縣域發展痛點難點，系統性激活縣域發展內生動力。

一是創新城鄉功能協同機制，優化縣域國土空間布局。針對縣域城鄉空間分割、布局碎片化、功能協同不足等短板，要以全域空間功能協同為牽引，健全縣域國土空間統一規劃制度，整合縣城、鄉鎮、村庄全域發展空間，構建“一張藍圖”統籌發展的格局，杜絕分散建設、重復投入。同步推進城鄉基礎設施統一規劃、一體建設、長效管護，打通城鄉交通、物流、數字、水利基礎設施斷點，強化縣城對鄉鎮、鄉村的輻射帶動作用。立足不同縣域主體功能定位，差異化布局產業、生態、生活空間，扎實推進全域土地綜合整治，盤活縣域低效閑置資源，優化城鄉功能分工與空間布局，注重強化中心鎮節點紐帶作用，發揮其銜接縣城和廣大鄉村的過渡功能，推動形成層級清晰、梯次聯動的縣域空間形態。

二是創新城鄉產業融合發展機制，筑牢縣域經濟產業基礎。針對城鄉產業脫節、縣域產業低端同質化以及產業鏈價值鏈偏弱等問題，需依托城鄉產業融合機制創新夯實縣域產業支撐，構建中心城市與縣域錯位互補、協同聯動的產業分工體系，使縣域主動承接城市優質產業、技術、品牌等資源外溢，立足縣域資源稟賦培育特色主導產業，探索差異化發展路徑。要推進農村一二三產業融合發展，延伸農產品精深加工、鄉村文旅、農村電商等產業鏈條，提升產業附加值與集群化發展水平。同時，健全剛性的聯農帶農機制，將富民成效與產業扶持、項目落地有效綁定，推動村集體、小農戶深度融入縣域產業鏈。強化縣域產業平台載體建設，依托產業園區、農業強鎮集聚各類資源，避免產業布局碎片化，實現產業提質、業態升級、富民增收一體推進，構建現代化產業體系。

三是創新城鄉要素雙向流動機制，激活縣域經濟內生動能。深化農村土地制度改革，進一步完善農村集體經營性建設用地入市、盤活利用農村閑置宅基地相關機制。構建城鄉人才雙向流動、引育並舉的保障激勵機制，吸引城市人才下鄉、培育鄉土人才，補足縣域人才短板。優化財政、金融、社會資本協同投入機制，創新適配縣域的金融產品，規范引導社會資本有序下鄉，搭建縣域科創成果轉化平台，健全科技服務下沉機制，推動科技創新賦能縣域產業升級。同時，還需同步完善各類要素下鄉的風險防控與權益保障機制，全方位提升縣域資源配置效率。

四是創新城鄉居民收入增長機制，厚植縣域共同富裕基礎。面對城鄉收入差距較大、群眾增收渠道單一、產業惠民不足等問題，構建多元聯動的城鄉居民增收機制，依托縣域特色產業發展完善集體和農戶參與產業分紅相關制度，盤活鄉村閑置資源壯大集體經濟，讓群眾共享產業增值紅利。需健全縣域就業增收保障體系，優化公共就業服務與職業技能培訓，大力開發本地就業崗位，支持返鄉創業、就地就近就業，穩定群眾工資性收入。深化農村集體產權制度改革，暢通農村產權流轉交易渠道，探索生態產品價值實現機制，拓寬農民財產性、經營性收入來源。注重兼顧不同群體增收訴求，重點關注農村低收入群體，完善幫扶配套措施，構建多維度、可持續的富民增收體系。

五是創新城鄉公共服務共享機制，增強縣域綜合發展能力。當前，城鄉二元結構依然存在，鄉村民生短板突出、設施管護薄弱，對此，需以城鄉公共服務共建共享為抓手，統籌縣域教育、醫療、養老、文化等公共資源一體化布局，推動縣城優質公共服務資源向鄉鎮、鄉村延伸，深化城鄉公共服務對口幫扶機制，全域提升基層民生服務供給質量。全面落實常住地提供基本公共服務制度，打破戶籍壁壘，保障農業轉移人口平等享受城鎮基本公共服務，有序推進市民化進程，健全城鄉公共服務設施長效管護、多元保障機制。還要兼顧服務供給的普惠性與適配性，結合縣域人口流動變化動態調整資源配置規模，持續縮小城鄉公共服務差距，全面提升縣城綜合承載能力和縣域經濟社會發展韌性。

（作者系吉林省中國特色社會主義理論體系研究中心研究員、吉林大學黨委副書記）