更新的是空間，考驗的是治理

【光明論壇】

“十五五”規劃綱要明確提出，高質量推進城市更新。今年5月，國務院印發《城市更新“十五五”規劃》，明確了“十五五”時期城市更新工作的目標指標、重點任務、重大工程和政策舉措。一系列政策的密集出台，標志著當前中國城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。當前，各地如火如荼地推進城市更新，取得了可喜成效。但在縱深推進的過程中，也遇到了不少困難，集中在3道相互關聯的題目上：誰來實施、怎樣決策、收益怎樣分配。妥善應對這些情況，直接影響著城市更新行動的落地成效與實施成色。

城市更新不同於新增建設用地開發，它是在既有產權格局之上進行的“二次手術”。在這一過程中，有3個方面的現象應被關注。一是許多專業運營企業有能力、有意願參與老舊廠房改造、閑置樓宇盤活，卻因種種原因審批效率有待提高，說到底是實施主體資格與制度供給適配性須更協調。二是城市更新直接關乎千家萬戶的切身利益，居民是真正的參與主體。但從實際運作上看，存在前期規劃階段主要對接產權方和相關部門，居民意見收集稍顯滯后等現象。如一個老舊小區究竟應先加裝電梯還是先改造管網？公共空間是用於停車還是用於綠化？一些老舊小區改造后，短期設施完好，時間一長，垃圾無人清掃、路燈損壞等情況時有發生。怎麼決策，不僅關乎當下的改造內容，更關乎未來的長效治理。三是城市更新必然帶來利益格局的再調整。改造完成后的空間增值、運營收益、物業管護成本，亟須明確政府、產權方、運營方、居民四方之間的分配規則。比如，老舊小區加裝電梯高層住戶與低層住戶之間的補償問題、公共空間改造后引入商業業態租金收益分配問題等。

這3個方面歸根結底是物權制度與城市更新實踐之間的適配問題。民法典為此提供了基本的法理框架。關於“誰來實施”，民法典確立了物權法定和不動產登記制度，規定了租賃權、居住權、地役權等他物權。運營方基於租賃或合作合同取得的債權，應足以支撐其作為行政相對人申報項目。關於“怎樣決策”，民法典的規定是既要保障多數業主的正當權益，也要防止對少數業主合法權益的漠視。關於“收益怎樣分配”，民法典對業主共有部分的收益歸屬、物業服務合同的權利義務均有明確規定，關鍵在於如何將紙面上的共同管理權轉化為實踐中的長效治理機制，建立起成本共擔、收益共享的規則體系。

破題之道，在於以制度創新回應實踐呼喚，在“軟建設”方面貫徹人民城市理念並健全長效運維機制。針對“誰來實施”，應建立“產權方+運營方”雙主體協同機制，賦予專業運營企業在滿足約定條件的前提下獨立申報項目全流程的權限，產權方以委托書、承諾書等形式予以配合。針對“怎樣決策”，應當完善公眾參與和共治協商機制，讓居民意見貫穿項目全流程。項目啟動前，通過入戶調查、居民議事會等方式精准摸清需求，尤其要關注租戶、老年人等﹔方案設計階段，建立意見採納反饋的剛性約束，對未被採納的意見予以公示並說明理由﹔運營階段，設立由居民代表、運營方、社區組織共同組成的管理委員會，實現共建共治共享。同時，推動規劃、土地、消防等制度的適應性改革，探索存量建筑用途轉換的正負面清單和過渡期政策，對符合安全底線要求的業態調整，採取容缺辦理和並聯審批，允許暫不辦理土地用途變更手續直接辦理相關証照。針對“收益怎樣分配”，應當將運營前置，建立“策劃—建設—運營”一體化機制，在項目立項之初即明確運營主體、成本分擔和收益分配方案，將后續管養責任、資金來源納入項目審批和驗收標准。政府可通過購買服務、以獎代補等方式，支持專業運營機構參與老舊小區長效管理，讓投入者有回報、受益者有擔當、管理者有動力。

城市更新，更新的是空間，考驗的是治理。隻有當制度的齒輪與現實的齒痕相互咬合，誰來實施、怎樣決策、收益怎樣分配這3道題才能找到各自的答案。以法治之力打通梗阻，以制度創新回應實踐呼喚，城市更新方能行穩致遠，為建設現代化人民城市提供堅實基礎。

（作者：史麒麟 譚啟平，系西南政法大學民商法學院科研助理、西南政法大學民商法學院教授）