構建跨行政區合作發展新機制

【學思踐悟】

跨行政區合作是推動區域協調發展、建設全國統一大市場的重要支撐，在推進中國式現代化全局中具有戰略地位。2024年，黨的二十屆三中全會提出“構建跨行政區合作發展新機制”。習近平總書記在2025年中央經濟工作會議上進一步強調，“加強重點城市群協調聯動，深化跨行政區合作”。“十五五”規劃綱要圍繞“深化跨行政區合作，健全區域間規劃統籌、產業協作、利益共享等機制”作出具體安排。這一系列重要部署，為縱深推進跨行政區合作指明了方向。

跨行政區合作是統籌效率與公平、發展與協調的制度安排，其戰略意義體現在以下層面：一是跨行政區合作有利於促進要素流動與提升整體效率。要素流動的廣度和深度在很大程度上受制於交易成本，而行政壁壘人為抬高交易成本，使要素難以流向配置效率更高的空間。不僅如此，經濟體量較大的區域雖然要素集聚和輻射能力更強，但其輻射帶動效能的發揮同樣有賴於要素跨行政區的暢通流動，行政壁壘會抑制這種效能向周邊傳導。跨行政區合作通過降低制度性交易成本、統一市場規則，推動要素向高效率區域集聚並向周邊輻射，從而提升區域整體效率。二是跨行政區合作有利於釋放發展空間與形成區域合力。城市群和都市圈是集聚經濟和規模效應的主要載體，其跨行政區協調聯動程度直接決定整體效能的發揮。然而，空間碎片化通常會導致重復建設、資源分散，制約了這種效能的釋放。跨行政區合作通過統籌規劃、基礎設施、產業和生態布局，將行政邊界地帶轉化為協同發展地帶，把被行政壁壘抑制的發展潛能釋放出來，在保持各地積極性的同時形成整體合力。三是跨行政區合作有利於構建新發展格局與參與全球競合。新發展格局要求國內大循環暢通和區域間高效分工，參與國際競爭則需要整合區域優勢形成整體競爭力。在此過程中，沿海地區兼具內外聯通和拓展發展空間的功能，是構建新發展格局與參與全球競合的重要支撐。跨行政區合作通過強化城市群協調聯動和陸海統籌發展，將分散的區域優勢轉化為整體競爭優勢，支撐國內國際雙循環相互促進。

近年來，隨著區域協調發展戰略以及全國統一大市場建設的推進，我國跨行政區合作已進入協同高效的新階段，但同時也面臨制度供給層面的制約。

從進展看，跨行政區合作的制度框架初步形成，多層次合作格局加快構建。一是頂層設計與統籌機制逐步健全，中央區域協調發展領導小組設立，重大戰略統籌實施機制不斷完善，規劃銜接和協同立法開始起步。二是城市群都市圈載體功能持續增強，組團式網絡化城市體系加快構建，城市群內產業鏈協作不斷深化，都市圈同城化在交通聯通、產業配套、公共服務共享等方面取得務實進展。三是利益補償與生態共保機制初步建立，流域上下游橫向生態補償、資源輸出地與輸入地利益調節等探索取得積極成效，生態優先、綠色發展的模式逐步推廣。四是省際交界地區和特殊類型地區合作實現突破，一批跨省合作平台和示范區加快建設，東西部協作和對口支援機制持續深化。

從短板看，規劃銜接、利益分享、要素配置、規則統一、生態補償、發展不平衡等方面的問題仍然在某種程度上存在。比如，跨區域重大項目和合作平台的功能定位不夠清晰、運行機制不夠健全、績效評估不夠完善，規劃統籌和項目協同存在一些短板﹔利益分配缺乏剛性規范，轉出地與承接地在稅收、用地、能耗、碳排放等指標上的分享機制不夠健全，制約產業有序轉移﹔建設用地指標配置與人口流動方向、產業布局需求不完全匹配，空間資源碎片化問題較為突出﹔區域間規則不統一，要素跨區域流動仍面臨一些制度障礙﹔流域上下游權責利關系尚未完全理順，生態補償標准、方式和資金保障有待進一步明晰，陸海統籌機制仍有待改進﹔特殊類型地區內生發展動力仍然存在一定不足，先發地區帶動后發地區的機制有待進一步健全﹔等等。

破解這些問題，必須加快構建跨行政區合作發展新機制，從規劃、產業、用地、法治、流域、特殊類型地區等方面發力，以機制構建推動跨行政區合作向縱深發展。

強化規劃統籌和項目協同，破除行政壁壘。強化各類規劃在目標、指標、空間布局上的銜接協同，避免規劃“打架”。協同推進跨區域交通、水利、能源、算力等重大工程項目建設，建立項目協同推進和要素保障機制。明確跨區域合作平台的功能定位，健全運行機制，完善績效評估，防止“重形式、輕實效”“拉郎配”“面面俱到”等傾向。

完善產業轉移利益分享機制，激活內生動力。建立健全產業轉出地與承接地在稅收、用地、能耗、碳排放等指標上的利益分享機制，明確分享比例、期限和方式。豐富產業轉移對接平台，完善飛地園區等合作模式，引導重點產業向具備承接條件的地區有序轉移，讓轉出地與承接地在合作中形成穩定的利益共同體。

創新跨省建設用地統籌機制，優化空間資源配置。在完善跨行政區國土空間規劃體系的基礎上，支持城市群、都市圈范圍內規劃跨省統籌建設用地指標，建立與人口流動、產業布局相匹配的土地要素配置機制，破解“有項目無地、有地無項目”的矛盾。支持同城化地區在規劃管理、土地供應、不動產登記等方面率先突破，促進土地資源高效集約利用。

探索區域協同立法和規則統一，減少制度性障礙。針對跨區域生態環境保護、市場監管、公共服務等共同事項，探索相關行政區共同制定地方性法規或政府規章，統一市場准入、環保標准、執法尺度。建立協同立法的立項、起草、審議、備案、清理等銜接機制，推動形成協調一致的法治環境。將行之有效的合作經驗和政策上升為法規制度，為要素跨區域自由流動提供法治保障。

健全流域生態補償和陸海統籌機制，推動生態產品價值實現。明確流域上下游權責利關系，科學確定補償標准、方式和資金渠道，使保護者受益、受益者付費。探索排污權交易、碳排放權交易、綠色產業合作等市場化、多元化補償方式，拓寬生態產品價值實現路徑。推動流域上下游在生態保護、產業發展、文化旅游等方面協同聯動，因地制宜發展流域經濟，建立流域治理聯防聯控和信息共享機制。統籌陸海資源開發與生態保護，加強主要海灣整體規劃，推動海洋經濟高質量發展。

深化特殊類型地區協作機制，增強“造血”功能。完善對口支援和東西部協作機制，強化資金、項目、人才、產業等全方位支援，加大對特殊困難地區傾斜支持力度。支持革命老區、民族地區、邊疆地區等依托資源稟賦和區域戰略疊加優勢，主動融入跨行政區合作網絡。健全先發地區與后發地區之間的產業協作和利益聯結機制，變“輸血”為“造血”，增強特殊類型地區內生發展動力。

（作者：李 猛，系上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、上海市委黨校教授）