一體提升防災減災救災能力

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把防災減災救災工作作為關系人民安危和國家安全的大事來抓。“十五五”規劃綱要提出，“堅持人民至上、生命至上，一體提升減災預防、抗災設防、救災保障能力，有效降低各類災害事故損失”。習近平總書記在主持二十屆中央政治局第二十五次集體學習時指出，“做好防災減災救災工作必須堅持黨的全面領導，堅持人民至上、生命至上，堅持尊重自然規律，堅持預防為主，堅持改革創新，堅持系統觀念，堅持社會共治”。這一重要論述立足於以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的時代使命，為做好新時代防災減災救災工作提供了科學理論和根本遵循。

充分認識一體提升防災減災救災能力的極端重要性

一體提升防災減災救災能力是黨中央關於防災減災救災戰略部署持續深化的重大任務。習近平總書記強調“堅持系統觀念”，要求“統籌做好綜合救援、過渡安置和恢復重建工作”，更加突出系統集成、全流程銜接的整體應對。

遵循災害防治規律的必然要求。災害損失由致災危害性、人員和資產暴露度、承災體脆弱性、應對能力等因素共同決定。從實踐來看，國土空間管控、隱患排查、監測預警和轉移避險能夠減少風險暴露，工程設防、設施加固和冗余建設能夠降低系統脆弱性，救援救助、物資調運和恢復重建則控制災后損失擴大。任何一環工作缺失或薄弱都會放大其他環節的壓力。預防不足會使處置端壓力增大，設防不足會使預警難以轉化為減損，保障不足會使災后救助和恢復受阻。反之，高水平災害預防能夠大幅減輕災害損失，甚至避免傷害，高標准設防可延緩系統失效並為救援贏得時間，災后調查和復盤能揭示前端缺陷，為持續優化創造條件。“一體提升”是以全周期視角，統籌運用全過程全手段全要素，系統提升災害管控能力。

應對大災巨災和風險綜合體的現實需要。大災巨災往往突破行政區域、行業部門和常規資源配置邊界。比如，極端暴雨可同時引發山洪、滑坡、內澇，造成交通中斷和通信受損﹔強震可能帶來建筑倒損、燃氣泄漏、火災及醫療資源擠兌。傳統治理多結合歷史配置設施和力量，而大災巨災治理必須關注低概率、多損失后果情景。必須合理設置安全冗余、替代方式和保底方案，並為“三斷”（斷路、斷網、斷電）、跨區域增援和較長期安置做好充分准備。“一體提升”是從全局和長遠統籌謀劃，把應對可能的重大風險轉化為規劃、建設和准備的措施，以能力提升的確定性應對重大災害風險的不確定性后果。

推進國家應急管理體系和能力現代化的必由之路。黨的十八大以來，我國持續推進防災減災救災體制機制改革，國家綜合性消防救援隊伍、國家區域應急救援中心和專業力量加快建設，抗災設防、監測預警、物資儲備、災害救助體系不斷完善。2018年，習近平總書記主持召開中央財經委員會第三次會議，研究提高我國自然災害防治能力，針對關鍵領域和薄弱環節，明確提出要推動建設九項重點工程。長期來看，我國綜合防災減災救災能力仍面臨巨災應對亟待加強、災害信息共享和研判亟待提升、跨區域協調機制不暢、專業搶險救援力量不足、設施平急轉換難、城鄉應急能力不均等問題。“一體提升”就是要解決現有災害管理工作中存在的碎片化、銜接弱進而影響整體治理效能的問題。

一體提升防災減災救災能力的基本內涵

一體提升防災減災救災能力的本質是在災害治理中通過整體設計、系統集成和同向發力，提升系統效能。從整體上看，縱向上貫通國家至基層各層級，橫向上打通應急管理、自然資源、住房城鄉建設、水利、氣象、交通、能源、通信、衛生健康等部門的信息和行動鏈，時間上銜接預防、准備、響應、救助、恢復與重建，空間上強化區域、流域和城市群聯防聯控。

通過減災預防從源頭降低風險生成和積累。減災預防是災害風險治理的第一道關口，核心是在災前識別、規避、降低和轉移風險，內容包括風險普查成果更新、國土空間用途管制、重大項目風險評估、隱患治理、監測預警、臨災轉移和公眾教育等。對於能夠規劃避讓的風險，不能完全寄希望於事后搶險補救﹔能夠日常消除的災害隱患，不能拖到臨災處置﹔難以完全消除的風險，則應通過預警、預案和轉移降低人員暴露度。衡量成效也不能隻看檢查次數和信息發布量，而應看災害風險是否實質下降、預警是否真正轉化為行動、危險區域人員能否及時轉移。

通過抗災設防提高系統安全韌性。抗災設防是連接預防與救援的中間屏障，重點是通過工程和非工程措施降低承災體脆弱性。既要提高重點城市和災害多發地區關鍵基礎設施設防標准，推進房屋、堤防、水庫、橋隧、燃氣管網、電力通信等設施加固，建設避難場所和應急通道，也要完善運行維護、應急轉換和跨系統聯動規則。現代設防不能隻追求設施“沒有大的破壞”，還要重視受沖擊后的功能保持情況、快速有效替代和盡快恢復，供電、通信、交通、物流等系統應有托底手段，醫院、學校、養老機構等重點場所應具備持續運行和快速疏散條件，防止單個節點失效引發系統故障，單一災害演變為級聯災害事故。

通過救災保障有效支撐災害處置救援並支撐恢復重建。預防和設防不可能消除全部風險，救災保障是不可替代的托底能力。其范圍既包括統一指揮、專業救援、醫療救治、應急通信和物資投送，也包括基本生活救助、特殊困難群體照護、衛生防疫、過渡安置和恢復重建。目標不只是“應急人員到場”，而是確保最不利條件下指揮鏈不斷、救援鏈有效、物資鏈暢通、民生底線守住。隊伍編成、儲備布局、運輸協議、征用補償和跨區域增援機制都須在災前明確，並以實戰演練檢驗。災后重建則應根據暴露的問題優化選址、提高標准，防止風險累加放大，並為未來的災害應對預留空間。

一體提升防災減災救災能力面臨的主要挑戰

當前，我國綜合防災減災救災能力顯著增強，但仍面臨風險認知滯后、跨部門協同不暢、城鄉設防不均衡、預警與行動銜接不緊、基層和全要素保障不足等突出問題。

固有的災害治理認知與風險治理能力需求不匹配。部分風險評估仍以歷史災情和單一災種為主要依據，對極端事件、災害鏈、基礎設施相互依賴和人口動態暴露考慮不足。風險普查成果如缺少常態更新，容易成為“靜態底冊”﹔規劃和預案如不開展有針對性的情景推演，也難以識別系統承載上限。比如，預警信息發布與基層響應行動不相適應，雖然監測精度不斷提高，但是“預警發出”不等於“信息抵達”，“信息抵達”也不等於“群眾正確行動”，亟待打通“最后一公裡”，建立從技術信號到組織行動和公眾行為的制度鏈條。

條塊分割與跨部門、跨區域協同要求不相適應。災害風險跨越行政和行業邊界，但風險數據、工程建設、預警發布、應急響應和災后救助仍可能分屬不同部門。一些地方存在數據標准不一、共享授權不清、會商研判與指揮行動脫節等現象，跨區域增援的隊伍接口、裝備通信、物資調用和費用結算規則也不統一。

全要素保障和長效投入與體系化建設要求不相適應。預防收益常表現為“沒有發生的損失”，不如救援成果直觀，容易出現重裝備輕維護、重建設輕訓練、重短期整治輕長期治理的傾向。部分基層專業人員不足，社會力量參與機制不完善，家庭和社區儲備有限。缺少穩定投入、法律標准、人才和評價激勵，單項工程與技術就難以轉化為持續能力。

一體提升防災減災救災能力的推進路徑

一體提升防災減災救災能力必須堅持黨的全面領導，堅持系統觀念，把保護生命、保障基本生活和關照脆弱人群貫穿全過程，樹立既重視災后處置恢復又重視日常防災減災的正確政績觀。

以全域風險治理體制機制統領防災減災救災能力建設。堅持統分結合、防救銜接、上下聯動，明確專業、屬地和協同責任。建立統一的災害風險識別、分級、管控和更新制度，是“一體提升”的基礎。充分運用自然災害綜合風險普查成果，按照“風險點—責任人—管控措施—應急資源”形成動態清單和空間“一張圖”，把致災因子、承災體、脆弱人群、避難場所、救援力量和物資儲備納入同一風險底圖。對城市群、重要流域、能源基地、交通樞紐和重大工程開展多災種綜合評估，研究災害鏈和跨區域影響，明確風險避讓、工程治理、監測預警和應急准備的優先次序。建立重大項目全生命周期災害風險評估機制。在選址和立項階段強化多部門聯審，避免新增重大風險﹔在建設階段落實設防標准和安全設施要求﹔在運營階段開展動態監測、隱患治理和定期評估﹔在改擴建、用途改變或周邊風險發生變化時重新論証。建立“預警—叫應—反饋—響應”閉環，明確不同級別預警對應的會商、巡查、停工停課、交通管制和轉移避險措施，確保責任到崗、措施到人。

以安全韌性城鄉和“平急兩用”設施夯實抗災基礎。將安全韌性要求貫穿國土空間規劃和各類建設規劃，科學劃定災害風險重點防控區域，嚴格落實風險避讓和用途管制。農村地區要完善農房防災抗災標准，加強山洪地質災害危險區、削坡建房和道路橋涵隱患治理，避免城鄉能力差距成為整體安全的短板。推進“平急兩用”公共基礎設施建設，統籌增量建設和存量盤活，使旅游居住、醫療服務、倉儲物流、公共場館等設施在平時具有可持續運營功能，在重大突發事件時能夠迅速轉換為隔離、救治、安置、儲運或指揮保障空間。建設之初就要明確轉換場景、啟動權限、時間要求、人員編組、物資接口和補償機制，並通過定期演練檢驗水、電、通信、衛生、無障礙和交通接駁條件。

以全過程制度建設保障有效銜接。圍繞自然災害防治、應急救援隊伍、監測預警、物資裝備、調查評估等領域，加快完善法律法規和標准體系，明確各級政府、行業部門、企事業單位和社會主體在預防、設防、響應、救助、重建各階段的權利義務。加強跨區域協同立法和標准銜接，推動預警信息、隊伍調動、物資征用、設施轉換、數據共享等關鍵制度統一。對新產業、新業態帶來的風險及時開展規則研究，避免監管責任真空。建立健全災害治理考核評價制度，不僅考核災害發生后的響應速度和處置結果，也考核重大風險下降幅度、設防標准達標率、預警行動轉化率、避難設施可用率、物資調撥時效和群眾安全技能，把“防得好、損失少”體現為可衡量的治理績效。

以復盤評估閉環推動體系持續改進完善。每一次災害、險情和演練都應成為檢驗體系的機會。建立覆蓋監測預警、指揮調度、工程表現、隊伍行動、物資保障、群眾轉移和信息發布的復盤制度，既查直接原因和責任，也查規劃、標准、制度和資源配置等深層問題。整改任務要形成清單，明確責任、時限和驗收標准，並將結果反饋到風險數據庫、建設規劃、預案和培訓內容中。完善規劃實施的中期評估、總結評估和第三方評估機制，推動評價從投入和活動數量轉向風險降低與功能恢復效果。對反復出現的問題進行跨地區、跨行業比較，推動共性短板通過標准和制度統一解決。以持續復盤實現“治理一次風險、完善一類機制、提升一域能力”，真正使“一體提升”成為動態迭代過程。

〔作者系中央黨校（國家行政學院）應急管理研究院副院長〕