健全現代環境治理體系

“十五五”時期是基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期，也是美麗中國建設承前啟后、擴面提質，實現生態環境根本好轉的關鍵階段。黨的二十屆三中全會將“健全生態環境治理體系”作為深化生態文明體制改革的重要任務，“十五五”規劃綱要對“健全現代環境治理體系”作出專項部署。深刻把握健全現代環境治理體系的戰略意義、實踐基礎、部署要求和實施路徑，對確保“十五五”美麗中國建設各項目標任務落地、以高水平生態環境保護支撐高質量發展，具有重大理論與實踐意義。

充分認識健全現代環境治理體系的重大意義

健全現代環境治理體系，是貫徹落實習近平生態文明思想的重要制度載體，事關推進國家高效能治理全局，事關以全面深化改革為動力推進中國特色社會主義制度更加完善更加成熟更加定型，事關以美麗中國建設全面推進人與自然和諧共生的現代化。

推進國家治理體系現代化的內在要求。習近平總書記指出，“我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現”。國家治理體系和治理能力現代化，是各項國家制度健全完善和制度執行能力有效提升的過程及其結果。生態文明制度體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，現代環境治理體系是國家治理體系和治理能力現代化在生態環境領域的具體落地。“十五五”規劃綱要將“國家治理體系和治理能力現代化深入推進”納入“十五五”時期經濟社會發展主要目標，對各領域治理制度系統集成、協同高效提出了更高要求。健全現代環境治理體系，深化系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，既是筑牢生態文明建設制度根基的迫切需要，更是支撐國家治理體系和治理能力現代化總體目標實現的必然要求。

深化生態文明體制改革的核心抓手。我國生態文明改革始終沿著體系化、集成化方向穩步推進。2015年《生態文明體制改革總體方案》提出構建生態文明“四梁八柱”性質的制度體系。2020年《關於構建現代環境治理體系的指導意見》提出構建“黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與”的多元治理格局。黨的二十屆三中全會強調“推進生態環境治理責任體系、監管體系、市場體系、法律法規政策體系建設”。“十五五”時期現代環境治理體系建設，與黨的二十屆三中全會確立的改革方向、四中全會明確的戰略目標一脈相承、層層細化，是將頂層改革部署轉化為可操作、可落地、可考核的五年期具體舉措的核心載體，也是破解深層次體制機制障礙、打通制度落地“最后一公裡”的關鍵抓手。

全面推進美麗中國建設的根本性制度保障。建設美麗中國是推進中國式現代化的重要任務。《美麗中國建設“十五五”規劃》明確將“適應美麗中國建設要求的生態環境治理體系不斷健全”作為重要目標，本質上是立足美麗中國建設長期性、系統性、全局性特征作出的制度安排，必須依靠更加成熟、穩定、完備的制度體系作為根本性保障。隻有健全系統完備的現代環境治理體系，才能將美麗中國建設戰略願景轉化為可量化、可考核的制度執行，確保“十五五”時期各項約束性、預期性指標落地見效，推動美麗中國建設行穩致遠。

深刻把握健全現代環境治理體系的實踐基礎和戰略要求

健全現代環境治理體系，植根於新時代生態文明體制改革實踐成效，順應全面推進美麗中國建設的時代大勢。在鞏固已有改革成果基礎上，准確把握改革方位，是推動治理體系完善發展的關鍵前提。

新時代生態環境治理體系建設取得突出成效。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央持續深化生態文明體制改革，推動生態環境法律和制度建設進入立法力度最大、制度出台最密集、監管執法尺度最嚴的階段，生態文明制度體系實現歷史性變革、系統性重塑、整體性重構，初步構建起導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的現代環境治理體系。

責任體系層層壓實，多元治理權責逐步明晰。構建生態文明建設目標評價考核、自然資源資產離任審計、生態環境損害責任終身追究的剛性責任鏈條，壓緊壓實地方各級黨政領導干部生態環境保護責任，強化企業治污主體責任，拓寬公眾監督渠道，多元治理格局基本形成。監管體系持續優化，關鍵制度實現重大突破。組建生態環境部，監管體制實現歷史性重構。實施省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革和綜合執法改革，破除地方保護對監測執法的干預。實行中央生態環境保護督察，實施生態環境分區管控，全面實行排污許可制，全域推行河湖長制、林長制，推動生態環境質量持續改善。市場體系逐步完善，資源配置效率持續提升。建成全球規模最大的全國碳排放權交易市場，排污權、用水權交易試點持續深化，全國24個省份33個跨省流域橫向生態保護補償機制落地運行。系統構建多層次綠色金融體系，綠色貸款規模位居全球首位，市場化、多元化生態環境保護投入機制逐步健全。法治體系日益嚴密，依法治污根基持續夯實。生態環境法典頒布實施，實現生態環境治理從分領域專項立法向系統集成法典化治理跨越，是新時代生態文明建設的重大裡程碑。行政執法、刑事司法、檢察公益訴訟銜接機制持續健全，最嚴格制度最嚴密法治成為生態環境保護的鮮明底色。

“十五五”時期現代環境治理體系新階段新要求。當前，生態環境治理正從污染防治攻堅向美麗中國建設全面躍升，對治理體系建設提出新的更高要求。一是治理邏輯轉向源頭防控、系統治理。以協同推進降碳、減污、擴綠、增長為戰略導向，以分區域、差異化、精准管控推動經濟社會發展全面綠色轉型。二是治理路徑轉向全域統籌、系統集成。治理范圍拓展到新污染物治理、生態保護修復、應對氣候變化等多領域，要求打破分要素、分部門、分區域治理，推動多要素協同、多領域聯動、一體化治理。三是治理手段轉向數智賦能、精准治理。隨著改革進入深水區，傳統治理模式邊際效益持續收窄。大數據、衛星遙感、人工智能等新技術融合應用成為必由之路，倒逼治理體系和配套制度同步升級，推動經驗決策向數據驅動、智慧治理轉型。

系統推進“十五五”時期現代環境治理體系建設

“十五五”時期，堅持法治引領、責任閉環、源頭管控、精准監管、數智賦能、試點創新等方向協同發力，持續增強改革系統性、整體性、協同性，構建源頭嚴防、過程嚴管、風險嚴控的制度體系，加快形成權責清晰、多元共治、協同高效的現代環境治理體系。

以法典實施為統領，夯實依法治污法治基石。堅持以生態環境法典實施為牽引，統籌配套法規、規章和規范性文件立改廢釋，加快法典配套制度建設。推進應對氣候變化和碳達峰碳中和、新污染物治理等法律法規研究制定。持續完善生態環境法律法規標准體系，更新污染物排放和環境質量標准，建設國家生態環境基准體系。強化執法司法協同、檢察公益訴訟聯動，統一執法尺度、規范執法流程，以嚴密法治為美麗中國建設保駕護航。

以黨政同責為抓手，健全督察考核責任閉環。堅持黨政同責、一崗雙責，持續深化中央和省級生態環境保護督察體系，完善督察工作機制和相關配套制度，提升督察支撐保障能力與規范化水平。全面開展美麗中國建設成效考核，強化考核結果運用和責任落實情況監督。推動生態環境保護責任清單與督察、考核、問責、激勵聯動，提升責任傳導精准性、實效性。充分發揮區域、流域生態環境監管機構統籌作用，壓實各級黨委、政府及領導干部生態環境治理責任，構建覆蓋全面、權責一致、獎懲分明、環環相扣的責任體系。

以源頭管控為基礎，構建協同治理空間格局。落實“十五五”優化國土空間發展格局，深化生態環境分區管控，建立差異化環境准入與管控規則。強化與國土空間規劃雙向銜接，形成數據共享、平台互通、協同應用的工作機制。立足區域資源環境承載能力與功能定位，協同優化產業布局，從空間源頭管控引導產業綠色轉型，防控環境風險。推動分區管控與排污許可、生態環境標准等制度協同聯動，實現空間管控與污染源全過程監管、生態環境質量目標深度銜接。

以排污許可為核心，強化精准科學監管效能。加快落實以排污許可制為核心的固定污染源監管制度，將排放種類、濃度、總量及管控要求全面納入排污許可管理，探索“全量許可”，實現固定污染源“一証式”管控。建立企業事業單位總量控制制度，推動排污許可與生態環境影響評價、總量控制、排放源統計、環境保護稅、排污權交易等制度銜接融合。推進分區管控、環評與排污許可全鏈條制度綜合改革試點，推動排污許可、監測、執法“環境監管三聯動”，壓實企業治污主體責任，為精准科學治污提供核心制度支撐。

以數智賦能為支撐，提升治理現代化水平。緊扣提升監測監管現代化水平相關部署要求，統籌建設空天地海一體化生態環境監測網絡，深化央地監測網絡質量管理，夯實精准治理數據底座。加快生態環境全國一體化大數據中心建設，破除跨部門、跨層級數據壁壘，推動系統平台整合共享、互聯互通，提升科學決策與統籌協調能力。加快構建生態環境智慧執法體系，大力推行非現場執法。深入實施生態環境人工智能開發與應用行動，推動大數據、遙感等新技術在監管、監測、督察、執法中的深度應用，推動監管模式由人防向技防轉變，以數字技術賦能科學決策、精准執法和風險預判。

以試點示范為牽引，激發制度創新活力。充分發揮國家生態文明體制改革創新試驗的綜合性平台作用，持續深化國家生態文明試驗區建設，高質量打造京津冀、長三角、粵港澳大灣區美麗中國先行區，鼓勵先行區域率先行動，圍繞制度體系、體制機制開展先行先試和差異化探索。依托美麗中國建設成效考核，以評促建、以考促改，及時總結提煉試點地區可復制、可推廣的制度經驗與治理模式，逐步向全國范圍復制推廣。聚焦國家重大發展戰略區域，深化生態環境協同治理機制創新，以點帶面帶動全國現代環境治理體系整體升級，為美麗中國建設注入持續動力和創新活力。

（作者系生態環境部環境與經濟政策研究中心黨委書記、主任）