以城市更新為抓手助力治理增效

《城市更新“十五五”規劃》提出，“到2035年，城市更新體制機制更加完善，城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效取得顯著成效”。城市更新不只是一項工程任務，更是對城市治理能力的一次重大考驗。應把社會治理作為城市更新行動的核心關注議題，將社會治理目標貫穿城市更新全過程，讓城市更新真正成為增進人民福祉、提升治理效能的重要抓手。為有效發揮城市更新的社會治理增效作用，需要從底層邏輯、價值坐標、機制路徑、制度保障四個方面著力。

第一，深刻把握城市更新的治理邏輯轉換。從世界城市發展的一般規律來看，城鎮化進程呈“諾瑟姆曲線”的拉長“S”形軌跡，當城鎮化率越過70%閾值，便由快速增長期轉入平穩發展期。2025年我國常住人口城鎮化率達67.89%，正處於這一歷史性拐點，城市發展從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。在這一階段，物理空間的更新不再是單純的工程技術問題，而是一個深刻的社會重構過程。列斐伏爾在《空間的生產》中早已揭示，空間生產著社會關系，也被社會關系所生產。物理空間更新引發社會空間重構，社會空間格局又反向塑造更新路徑的選擇。城市更新在重塑物理空間的同時，必然引發原住居民去留、社區網絡存續、鄰裡關系重組等社會空間的重構，而既有社會空間格局中的權力分布與利益格局，又反向塑造著更新路徑的選擇，二者相互嵌套、持續互構。由此，城市更新不能停留於以物理環境提升帶動經濟價值增值的單一邏輯，更不能被簡化為“技術—經濟”意義上的工程技術問題，而應走向空間改善、價值提升與治理優化的協調發展。衡量城市更新成效的尺度，不僅在於空間容量與經濟產出的改善，更在於社會凝聚力、公共參與活力與基層治理能力的全面增強。從“工程思維”走向“治理思維”，是從單一技術理性走向系統、開放、動態的治理理性，是城市發展進入存量時代的邏輯必然。

第二，錨定人民城市理念下的城市更新價值坐標。城市更新治理邏輯的轉變，最終要落實為價值的持續創造。治理邏輯回答路徑選擇，價值坐標決定方向歸宿，脫離了價值坐標的治理容易在效率導向中迷失方向，而脫離了治理邏輯的價值也難以轉化為實實在在的民生福祉。高質量推進城市更新是城市現代化建設的重要抓手，要全面踐行人民城市理念，堅持問需於民、問計於民、問效於民。人民城市理念要求城市更新以人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為根本標尺，在城市更新的復雜利益格局中始終守住價值底線。因此，需要在實踐中堅持三個統一：一是交換價值與使用價值的統一，城市空間首先是人民生活的容器，城市更新不能任由資本過度主導，政府應通過容積率調節、公益性用地配比、租金管控等政策工具的精准設計，保障原居民“留得住、住得好”﹔二是空間品質與社會公平的統一，更新行動在提升環境品質的同時往往伴隨房價上漲與原居民外遷等連鎖反應，應在規劃設計階段建立社會影響評估機制，主動識別並防范社會分異加劇等潛在風險，在空間提質的同時維系社區社會結構的包容性﹔三是更新速度與治理溫度的統一，要以“繡花功夫”推進微更新，在細節處見人文關懷，以充分的協商與審慎的決策凝聚社區共識，讓改造后的老街巷依然留得住煙火氣、記得住鄉愁情。

第三，探索社會治理嵌入城市更新的機制路徑。價值坐標的實現需要落腳於系統性的機制構建。城市更新從“單向推動”走向“多元共治”，將政府、市場、居民等多元主體納入協同治理框架，重點在於構建四項相互關聯的支撐機制。一是共識凝聚機制。更新行動能否順利推進，取決於能否在改造啟動前形成多方共識。共識達成需要搭建真正意義上的協商平台，讓利益相關方在方案形成階段充分表達訴求、參與方案比選。共識凝聚不是簡單的“說服”，而是制度化的利益表達與協調，使共識成為程序過程的結果而非行政意志的單向輸出。二是社群再造機制。空間更新易，社群重建難。物理空間的改善可以在數月內完成，而社區社會關系的修復與再生則需要數年甚至更長時間的持續培育。若缺乏對社區內生治理力量的主動培育，更新項目便容易“竣工即終止”。社群再造，本質是將一條街道的物理更新轉化為一個治理共同體的有機再生，在空間煥新的同時實現社會連接的重建與社區認同的回歸。三是利益協調機制。城市更新涉及多元主體，各方利益訴求不一，成本與收益的分配是貫穿項目始終的核心命題。要推動建立合理的成本分擔與收益共享規則，通過制度設計將“蛋糕”做大、分好，在博弈中尋求利益交疊的“最大公約數”，形成激勵相容的制度安排，以規則正義化解利益沖突。四是全過程監督機制。城市更新牽涉千家萬戶切身利益，任何環節的疏漏都可能透支群眾對改造行動的信任。監督不能止於竣工驗收的事后追責，而要前置嵌入入戶調查、方案公示、協議簽約、施工管控、資金使用等關鍵節點，將監督職能從被動糾錯轉化為主動護航，以高質量的制度約束守護群眾期盼。

第四，構建城市更新驅動治理增效的制度保障體系。要加快建立可持續的城市更新模式，完善相關政策法規，推進全周期管理制度建設。一是以分類施策夯實精細化治理根基。城市更新涉及老舊小區、歷史文化街區、老舊廠區、產業園區、城中村等多種類型，每一類的產權關系、利益格局、更新路徑各不相同，必須因地制宜、分類施策。針對不同類型更新項目，建立分類施策的制度體系，為精細化治理提供組織保障。二是以完善配套制度打通更新實踐的堵點難點。城市更新特別是老舊住房自主更新、原拆原建等新模式尚在探索階段，產權登記、公積金使用、金融信貸等配套制度仍難以精准適配實踐需求，成為制約模式創新的關鍵瓶頸。應加快完善相關配套制度，打通制度堵點。三是以智慧化手段重塑社區治理形態。以制度創新引領技術創新，通過建立健全數據治理、平台運維、信息安全等基礎性制度，將“數字孿生+社區治理”嵌入城市更新的制度框架之中。加強數字化、智能化基礎設施建設，推進業務流程和服務模式數字化智能化轉型，讓更新決策更透明、居民參與更便捷、動態監督更有效。四是以持續運營守護更新成果的持久價值。要改變“重改造、輕運營”的思維，關鍵在於將全周期管理從理念倡導上升為制度安排，形成共建共治的全過程運維格局。建立運營成效的定期評估與動態調整制度，注重城市更新項目的運營前置，引導多元主體參與和監督，共同維護改造成果。全周期管理的核心，是防止更新成效的短期化傾向，使城市更新真正成為可持續的民生工程和發展工程。

（作者：王昊，系中央財經大學管理科學與工程學院教授）