推進城市地下空間開發利用

地下空間作為寶貴的戰略性空間資源，其科學開發利用對於打造宜居、韌性、智慧城市具有重要意義。習近平總書記在2025年召開的中央城市工作會議上指出，“高效利用城市地下空間，著力優化城市空間結構”。目前，向地下要空間、要資源、要安全，已成為超大城市應對資源約束、安全風險與城市病的必然選擇。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

破解城市發展空間約束

為何需要高效利用城市地下空間？對於城市發展，地下空間的功能和作用是什麼？

李超（中國社會科學院財經戰略研究院城市與房地產經濟研究室主任）：隨著我國城市發展從大規模增量擴張轉向存量提質增效為主的階段，超大特大城市普遍面臨土地資源緊張、安全風險加劇、環境承載壓力過重等突出矛盾。高效利用城市地下空間，正從可選項變成必答題，成為破解空間資源約束、增強城市安全韌性和改善人居環境質量的重要抓手。

我國常住人口超千萬的城市已達18個，普遍面臨建設用地資源趨緊、土地開發強度逼近管控上限的發展瓶頸。北京西城區、上海虹口區、廣州越秀區等一線城市核心片區，人口密度已突破每平方公裡2萬人，土地資源高度飽和、空間承載壓力持續攀升。在城市開發邊界約束下，傳統依靠外延擴張“攤大餅”的發展模式難以為繼，需要轉向立體開發、集約利用、提質增效的內涵式發展模式。

相較於開發趨於飽和的地面空間，城市地下空間是尚未被充分激活的空間資源。從現有工程技術條件看，城市地下空間安全合理的開發深度可達百米。按地表至地下30米的淺中層空間適度開發測算，能夠釋放可觀的城市發展空間增量。當前，我國多數城市地下開發仍集中在地表下10米以內的淺層范圍，開發形態以單一停車和商業配套為主，豎向分層利用不足、功能復合度偏低，整體開發潛力尚未得到充分釋放。可以說，地下空間既是破解土地資源緊約束的重要載體，也是推動城市發展由外延擴張轉向內涵提升的潛在家底。

超大城市運行系統高度復雜，各類風險交織疊加。城市地下空間憑借其防護性和隱蔽性，在防災減災、公共安全方面具有不可替代的作用。面對台風、暴雨等突發災害，地下人防工程能夠迅速轉換為臨時避險安置點，補充地面應急場所容量缺口。供水、供電、光纖、燃氣等市政管線入地，可大幅降低自然和人為損壞對城市運維的沖擊，有效降低大面積停供風險。針對城市內澇風險加劇的情況，依托地下空間規劃建設深層排水系統與調蓄設施，構建立體化雨水疏導體系，已被全球多地實踐驗証為提升城市水安全韌性的成熟路徑，如倫敦泰晤士河深層防洪隧道、東京首都圈外郭放水路等工程，都是通過深挖地下大容量空間，實現承載雨洪調蓄功能。

尤為重要的是，推動交通、市政、倉儲等佔地規模大、地面干擾強的功能設施入地，能夠有效釋放地面稀缺空間，為城市綠地、休閑步道、文體場館等民生設施騰挪出發展空間。據行業測算，一條地鐵線路的單向小時客運能力可達3萬至6萬人次，相當於十余條地面公交線路的運力之和，投運后能顯著改善中心城區交通擁堵狀況。以地鐵站點為依托的TOD（公共交通導向型開發）模式，通過立體復合開發地上地下空間，有機融合商業、居住與公共服務，可以有效實現交通疏堵以及空間結構優化。以上海某核心商圈為例，通過統一開發多層地下車庫，將沿街佔道停車全部轉入地下，並將騰退空間改造為口袋公園和步行廊道，實現還路於民、增綠於民。

截至2024年底，全國城市地下空間累計建筑面積突破35億平方米，新增建筑面積2.45億平方米。其中，城市軌道交通是我國地下空間規模化開發的重要骨架。截至2025年底，全國城市軌道交通運營裡程超11710公裡，地鐵與輕軌制式佔比約86.6%，運營規模與在建體量均居全球首位。地下綜合管廊作為市政管線集約承載的核心載體同步擴容，累計建成總長度約7700公裡，可統一收納電力、通信、給水、燃氣、熱力等市政管線，從根源上減少了城市道路反復開挖。地下停車場、地下商業綜合體、人防工程、地下倉儲等多元業態協同布局、連片貫通，形成了以軌道交通為骨架、綜合管廊為脈絡、各類地下功能設施為支撐的立體化、集約化開發利用體系，推動地下空間從點狀建設向網絡布局升級。

城市不僅要向上生長，更要向下扎根。高效利用城市地下空間，既是破解當前城市發展空間約束的現實需要，更是優化城市空間結構布局、夯實安全韌性基礎、把握長遠發展主動權的重要舉措。面向未來，要牢固樹立系統思維與底線思維，加快構建規劃統籌、分層利用、平急結合、智慧賦能的現代化開發模式，推動地下空間從單一工程建設向全域資源統籌轉型，筑牢城市安全韌性屏障，為城市高質量發展注入持久動能。

全面提升防災減災能力

面對內澇、火災等災害，如何提升地下空間韌性，保障人民群眾生命安全？

鄒亮（中國城市規劃學會城市安全與防災規劃專業委員會副主任委員、中國城市規劃設計研究院城市安全研究中心主任）：地下空間具有恆溫、恆濕、密閉和抗震等自然屬性，對於風災、地震等災害具備天然的抵抗作用，在不壓縮城市地上的綠化和公共活動空間的前提下，可為內澇災害防治提供充裕的雨水調蓄空間，對城市防災減災具有重要意義。面對風災，破壞性的風荷載隻對地表以上的物體產生威脅，而地下空間的建（構）筑物由於受岩土的阻隔，除了通向地面的出入口、通風口等設施外，受風的影響很小，相對安全。面對地震，處於岩層或土層包圍中的地下建筑，岩石或土體對結構位移有限制作用，因此在地震發生時，可減小結構振幅，減輕地震破壞效應。面對城市內澇災害，各地積極探索利用地下空間建設雨水調蓄設施，如廣州建設了深層隧道排水系統東濠涌試驗段，香港建設了港島西、荃灣和荔枝角等排水隧道及跑馬地地下蓄洪池等設施，均有效減緩了災害影響。

但還需看到，由於地下空間環境封閉和地勢相對較低，其內部在遭受水淹和火災等災害事故時，可能會造成較大危害。在氣候變化背景下，極端降雨頻率有所增加，尤其是雨帶北抬導致北方地區極端暴雨頻發，顯著加大了發生嚴重內澇災害的風險。大量既有地下空間的防淹設計一般隻考慮了當地常規降雨工況，尤其部分老舊地下空間建設年代久遠，擋水設施或構造不完善、排水管網管徑偏小、結構老化破損，較難適應極端強降雨增多的氣候變化，尤其是難以抵御超歷史極值的短時強降雨沖擊。

當前，部分城市基礎設施應對極端災害場景的保障能力相對薄弱，易出現能源供應、通信和交通中斷的局面。基礎設施服務中斷會導致應急物資調配以及人員疏散救援的效率大幅下降，尤其在地下空間相對封閉的環境條件下，通信和交通受阻，受困人員定位困難，難以實現快速高效的搶險救援。此外，末端處置能力參差不齊，部分基層單位風險意識不強，應急值守和應急處置力量配置薄弱，前置響應機制不完善，針對不同功能地下空間的“一點一策”應急預案覆蓋不全。地下空間作為城市空間資源的重要組成部分，需充分利用其特性進行合理開發，有效降低城市災損、增強防災能力。

一方面，完善工程設計標准，提升自然災害防御能力。針對極端降雨頻率增加的趨勢，應適度提升重要地區的排水標准並完善排水管網系統。地下空間的選址與設計需考慮場地豎向的合理安排，避免地下空間的出入口、通風口等設施設置在地勢相對低窪的地段，同時完善出入口、通風口的防倒灌設施，合理設置出入口的駝峰坡度或台階提升高度，安裝強度足夠的擋水設施，減少地下空間受淹的風險。對於設在地下的供電、供水、通信等重要基礎設施，需設置可靠的防淹、消防等防護設施，確保地下空間遭受水災或火災時能有效隔離災害沖擊。

另一方面，提高應急響應能力，增強防災避險意識。極端暴雨短時間內的降雨量往往遠超城市排水基礎設施的設計標准，僅依靠工程設施系統難以完全有效應對，需系統性提升地下空間的防災韌性，從單純的工程控制向工程與管理相結合的風險管理轉變。加強災害風險監測預警體系建設，通過物聯網將地下空間的水位、火情等監測節點組網，及時推送險情預警，聯動城市應急指揮體系，提升響應效率。布設可靠的報警求助設施，便於救援人員在地下空間密閉環境中精准定位受困人員位置，提高救援效率。完善應急預案體系和應急響應機制，根據災害監測預警信息，及時啟動地下空間停用、人員撤離等臨時管制措施，做好應急力量集結、物資調配等應急響應准備。加強對全體居民防災避險意識和應急能力的宣傳教育，營造“人人講安全，個個會應急”的社會氛圍。

數字技術助力感知地下空間

向地下50米、100米甚至更深發展，將會為城市建設帶來哪些新的可能？

葛偉亞（自然資源部城市地下空間工程中心主任）：地下空間被譽為陸地、海洋、天空之外的“第四國土”，深地已成為與深海、深空並列的前沿領域。隨著我國城市發展空間由增量擴張向存量優化轉變，向地下50米、100米甚至更深發展，成為重塑城市空間布局、優化空間資源配置、提升城市綜合承載力與競爭力的重要路徑。

地下空間開發正從城市的“附屬配套”走向“主動賦能”。通過功能垂直疊合，將交通樞紐、商業服務、市政管線轉入地下，地面空間得以釋放，用於公共綠地和生態建設。自然資源部2026年1月發布的《地下空間開發利用典型案例》顯示，深圳崗廈北綜合交通樞紐在約13萬平方米用地內，通過“地下四層+地上公共空間”立體布局，實現交通、商業、文化、市政多元功能集約復合，總建筑面積20.6萬平方米，日客流量42.1萬人次，相當於在城市核心區“長出”一座“地下城”﹔浙江寧波大榭開發區在山體下50米至80米深處建設500萬立方米儲油洞庫。從國際來看，芬蘭赫爾辛基地下建造了龐大的“第二城市”，加拿大蒙特利爾建成30公裡地下步行網絡。這些案例印証著深層地下空間開發正在重新定義城市空間的“容積率”。地下空間不僅是城市的“地下室”，還是國家的“戰略倉”，從地下車庫、地下交通等基礎設施載體發展到儲油、儲氣、儲糧等城市安全戰略設施，在增加土地空間的同時，為提升城市安全韌性、保障能源資源安全提供有力支撐。

同時也要認識到，向更深層地下空間發展，還面臨一些挑戰。一是認知層面的“黑箱”困境。當前，地質調查多局限於地下50米深度范圍以內，對百米深度范圍的地層結構仍知之甚少。濟南CBD之所以能在泉域富水區實現地下空間安全建設，得益於前期的精細化地質勘查研究。武漢二七核心區通過構建動態更新的地下空間數據庫，促進了地下空間的科學開發。二是施工安全的動態風險。深層岩土體處於高地應力、高滲透壓及高溫環境中，多場耦合極其復雜，施工常遭遇岩爆、突涌水或大變形等不可預見災變。這對安全控制系統提出極高要求，深層地下空間開發每推進一米，都伴隨著與地質不確定性的“現場博弈”。三是長期運維的系統隱患。城市地下空間因其隱蔽性和復雜性，在長期運維階段面臨多重安全隱患。截至2025年底，我國已建成管網總長度約390萬公裡，老舊管網滲漏失效誘發地面塌陷、燃氣爆炸等事故頻發。城市地下空間的長期運維亟須建立“感知—評估—防控”全生命周期健康診斷體系。

數字技術是破局的關鍵，需積極構建全鏈條數字地下空間開發路徑，感知地下地質結構和風險動態，讓地下空間“透明”起來，進而筑牢城市安全根基。

首先，強化地下空間開發利用頂層設計與統籌協調。地質調查是保障深層地下空間安全開發利用的前提，需加強地下空間開發的戰略規劃和立法工作，明確地質調查的地位和作用。推動建立統一的地下空間地質調查技術標准和數據共享平台，打破信息孤島，實現“一張圖”管理。建立跨部門協調機制，形成地質調查、規劃、建設的閉環管理體系。

其次，推進地下空間精細化地質結構調查與風險動態感知。綜合運用衛星、遙感、物探等多種技術手段，開展多尺度、多目標、高精度的城市地質調查。重點查明影響城市地下空間安全開發利用的活動斷裂、溶洞、古河道等地質要素，探索建立城市地下空間“地質體檢”制度，定期開展動態監測與評估，實現地質結構、風險動態等地質信息的實時更新。

最后，加快地下空間數字化轉型與智慧化應用。發展三維乃至四維時空地質建模技術，構建高精度、可視化的城市地下空間“數字孿生”模型。推動地質大數據與人工智能的深度融合，研發地質災害智能預警、工程風險智能評估、地下資源智能評價等應用系統。打造服務於城市規劃、建設、運維、管理的智慧地質雲平台，為政府決策、企業投資等提供精准、便捷的地質信息服務。

來源：經濟日報