完善維護國家法治統一的制度機制

國家法治統一是新時代黨領導全面依法治國的規律和經驗總結，也是全面建設社會主義現代化國家對法治工作的總體要求。2020年，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出，“維護國家法治統一，是一個嚴肅的政治問題。我國是單一制國家，維護國家法治統一至關重要”。“十五五”規劃綱要指出，“加強憲法法律實施和監督，完善維護國家法治統一制度機制”。為此，完善維護國家法治統一的制度機制、推動中國特色社會主義法治體系的內部統一和協調，亦是貫穿新時代法治建設全過程和各領域的基本目標和邏輯起點。

從“法制統一”到“法治統一”的內涵升級

2014年，習近平總書記在黨的十八屆四中全會上提出“國家法治統一”的重要概念。由此，我國法治建設經歷了從“法制統一”到“法治統一”的歷史性跨越。在概念內涵層面，“國家法治統一”標志著我國法治建設由過去側重法律文本完備、法律法規規范體系完善的靜態制度構建，轉向兼顧法律實施效能、權力運行監督、制度保障的動態治理轉變。顯然，“法治統一”絕非局限於法律規范文本層面的形式統一，而是覆蓋規范制定、法治實施、法治監督、法治保障的全方位、全過程的統一。

“國家法治統一”是在完善中國特色社會主義法治體系的總目標之下，統籌構建完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，並輔以完善的黨內法規體系，從整體上塑造一個結構完整、內在統一、運行協同的中國特色社會主義法治體系，為推進統一的國家治理提供堅實的法治保障。習近平總書記指出，“全面依法治國是一個系統工程，必須統籌兼顧、把握重點、整體謀劃，更加注重系統性、整體性、協同性”。黨的二十屆四中全會明確要求“協同推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”，重在強調國家法治系統的各個子系統、各要素之間協調同步，實現從無序到有序、功能耦合、整體增效的動態運行結構。

維護國家法治統一的重大意義

我國自古以來就強調“大一統者，天地之常經，古今之通誼也”。“大一統”國家治理很大程度上就是通過統一的制度、法令來維護國家政權和社會秩序的統一。這就是“必同法令，所以一心也”的治國之道。歷史經驗反復証明，隻有法令由一統、法度施於天下的歷史時期，政權才能穩定、經濟才能發展、人民才能安康。新時代維護國家法治統一，正是在依法治國基本方略之下對中國傳統“大一統”國家治理智慧的創造性轉化、創新性發展。

國家法治統一是維護黨的集中統一領導的必然要求。國家法治統一本質上是由黨的集中統一領導這一根本政治要求所決定的，是確保黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用的內在要求，必須把全面依法治國堅持好、貫徹好、落實好。堅持黨的集中統一領導不是一句抽象的政治口號，而是要通過集中統一的法治來保障實現。

在中國特色社會主義法治體系中，國家法律是對黨的意志的國家權威性、強制性體現，對全體社會成員具有普遍約束力。如果各個地方法律標准不統一、執法司法尺度不一致，黨的路線方針政策就難以在法治軌道上得到有效貫徹，還有可能在法律法規實施過程中被地方化、本位化、碎片化。黨內法規是全面從嚴治黨的制度依據，其最重要的特性就是政治性，即體現黨中央的統一意志並要求全黨統一施行。因此，不管是國家法律法規還是黨內法規，其目標依歸都是要強化集中統一、令行禁止。隻有在統一、權威、穩定的法治秩序基礎之上，才能確保黨中央的路線方針政策和決策部署在全國范圍內得到不折不扣的貫徹執行、確保黨的意志通過國家立法程序轉化為全體社會成員的共同行為遵循。

國家法治統一是推動實現法律面前人人平等、滿足人民美好生活需要的迫切要求。進入新時代之后，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。統一完備的法治體系是全面依法治國的基本條件，也是維護廣大人民基本權益的制度基礎。努力讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執法決定、每一宗司法案件中感受到公平正義，成為我國法治建設的價值追求和目標任務。

隨著法治意識和權利意識的增強，人民群眾對於收入分配、公共服務、執法司法等公平正義問題越來越關注。全社會對公平正義的渴望比以往任何時候都更加強烈。如果各地方之間法治環境、社會成員的權利差異太大，部分社會成員的平等權利、公平發展被忽視，勢必嚴重影響法律面前人人平等原則的實現，妨礙人民群眾對於公平正義的感受。因此，隻有不斷增進國家法治統一，才能保障人民群眾的意願和利益得以平等表達和充分溝通、推動各種公共資源得以公正配置和有效整合，才能逐步達成對一些社會治理難題的共識，不斷增進人民群眾的利益共享和公平感受，經濟社會發展的成果才能更加公平地惠及全體人民。

國家法治統一是推動我國經濟高質量發展的題中要義所在。制度之治是現代經濟和社會治理的基本方式，法治即制度體系之治。維護國家法治統一，是貫徹新發展理念、推動我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段的內在要求。這是因為，發揮市場在資源配置中的決定性作用，必然需要有一個以統一、權威的市場經濟法律制度體系為基礎的“最好的營商環境”。全國統一大市場的前提就是國家法治統一。隻有以統一的法律制度、統一的執法標准、統一的司法裁判尺度來規范地方政府招商引資等經濟促進行為，清理和廢除妨礙全國統一大市場和公平競爭的各種“土政策”，消除規則不一致、標准不統一、監管不協同等問題，才能破除地方保護主義和市場分割。如果各個地方在市場准入、行政審批、司法裁量標准等領域各自為戰、各行其法、各設門檻，就會引發各種制度壁壘和“法治割據”，導致市場的隱形割裂和支離破碎。

國家法治統一對於實現民營經濟的平等保護也至關重要。如果各地法出多門、令不一致、各行其是，最先受到沖擊的是民營經濟對統一市場的信心和預期。隻有國家法治統一，才能在全國范圍內建立統一的產權保護、市場准入、司法裁量標准，切實解決“執行亂”等問題，才能真正對民營企業合法權益進行依法平等保護。

加強維護國家法治統一的制度機制保障

2011年，我們宣布中國特色社會主義法律體系已經形成。截至2026年5月，我國現行有效國家法律311件、行政法規和監察法規600余件、地方性法規超過1.5萬件。2021年，建黨百年之際，習近平總書記指出，我們黨已經“形成比較完善的黨內法規體系”。隨著依法治國進程的不斷深入，維護國家法治統一也面臨一些新問題和新挑戰。譬如，有的法律法規滯后於經濟社會發展，不同規范體系的制定和修改做不到同步同頻。不同規則之間相互割裂、相互掣肘，一些下位法與上位法未能實現有效銜接，實體性、程序性及保障性配套措施未能及時出台，針對性、穩定性與可操作性不足。一些法律法規未能及時開展清理工作，修訂或廢止相對滯后。為此，應不斷深化理解維護國家法治統一的重大意義，進一步完善維護國家法治統一的制度機制，推動國家法治體系的內在一致、功能互補和同向發力。

一是健全維護憲法權威、保証憲法全面實施的制度體系。習近平總書記指出：“憲法是國家一切法律法規的總依據、總源頭，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力。隻有堅持憲法的國家根本法地位，堅決維護和貫徹憲法規定、原則、精神，才能保証國家統一、法制統一、政令統一。”維護國家法治統一的基礎就在於維護憲法權威、保障憲法全面實施。就此，我國憲法規定，“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”。立法法規定，“立法應當符合憲法的規定、原則和精神，依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威”。為此，我們要不斷加強憲法實施和監督、推進合憲性審查工作，完善憲法相關規定直接實施工作機制，在立法、執法、司法過程中自覺貫徹憲法精神、維護憲法權威，大力弘揚憲法文化，推動憲法實施成為全體人民的自覺行動，筑牢國家法治統一的憲法基石，以憲法之統一保障國家法治之統一。

二是加強統一的立法規劃、立法解釋和答復工作機制。維護國家法治統一，必然要求進行統一的立法規劃、解釋和答復工作，實現各種法律、法規、規章、規范性文件從規劃到解釋全過程的內部協調、共同發力。為此，要推進關口前移，健全立規與立法的溝通協調機制。在制定立法規劃和年度立法計劃方面，注重各種立法規劃計劃、國家立法規劃計劃與黨內法規制定規劃計劃的配合聯動，增強兩者在目標、任務、方向上的一致性，在布局、分工、進度上的協調性。在起草方面，應提前加強工作溝通，確保與相關黨內法規精神一致、與國家法律要求不相沖突。此外，針對有可能產生的歧義或內容沖突，還要加強立法機關對執法、司法機關法律法規適用問題的統一解釋和答復工作，加大對國家法律和黨內法規的解釋力度，推動國家法律法規和黨內法規的全面准確理解和適用。

三是完善常態化法律法規清理工作機制。在制定、修改國家法律和黨內法規的過程中，應對照憲法和黨章的相關規定，及時清理調整一些不一致、不銜接、相抵觸或者不適應形勢發展要求的相關規定。對廢止不用、不合時宜、重復矛盾，特別是與憲法、黨章規定相沖突的國家法律和黨內法規及其具體條款徹底摸底排查，按程序按步驟及時進行清理、修訂或廢止工作。在黨內法規制定或修改過程中，保証其內容、權限、程序與憲法和黨章、黨的大政方針、國家基本法律、上位法和相關法律的規定不存在直接沖突，能夠有效對接。在法律制定和修改過程中要積極推進重要法律法規草案前置審核並形成機制化工作安排，確保符合黨章黨規的精神與要求。在做到常態化法律法規清理的基礎之上，應加快推進全國統一的法律法規規章和規范性文件信息平台建設。建設全領域、全覆蓋的法律法規信息平台，統一規范法律法規規章和規范性文件電子文本標准和格式，確保法律法規規章等法律文本的准確和權威。

四是完善和加強備案審查制度機制。備案審查是維護國家法治統一、尊嚴、權威的基礎性制度和重要著力點。2014年，黨的十八屆四中全會提出要加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍。黨的十八大以來，備案審查工作實行有件必備、有備必審、有錯必糾的原則，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，對於保証黨中央決策部署貫徹落實、有效保障憲法法律實施發揮了重要作用。當前，還應不斷拓展備案范圍，進一步研究建立集中高效、專業權威的政府立法審查制度機制，建立國務院部門和省級政府行政規范性文件備案制度。還應健全黨內法規和國家法律備案審查銜接聯動機制，尤其是要強化黨內法規備案制度，嚴格審查是否同黨章和黨的理論、路線、方針政策相抵觸，是否同憲法和法律不一致，是否同上位黨內法規和規范性文件相抵觸，是否與其他同位黨內法規和規范性文件對同一事項的規定相沖突，規定內容是否符合制定權限和制定程序等。

五是健全國家法律與黨內法規的銜接協調機制。在完善中國特色社會主義法治體系的目標指引之下，必須加強黨內法規同國家法律的銜接協調、系統集成，使治國理政和管黨治黨的各項制度成為統一的有機整體。首要的是必須厘清黨內法規和國家法律的邊界，明確哪些事項是專屬於黨內法規的調整領域，哪些事項是國家法律調整的專屬領域，哪些事項是國家法律和黨內法規共同調整的領域。一方面，在立法層面要加強國家立法和黨內立規的頂層設計和統籌謀劃，這是黨內法規和國家法律法規銜接協調的基礎和前提。另一方面，實現黨的執紀和行政、司法機關的執法相貫通，進一步健全執規與執法的會商協商、問題線索移送等貫通協同工作機制，強化議事協調、聯席會議、督查檢查等工作機制保障，推動黨內法規和國家法律法規的一體適用。

〔作者系中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部主任〕