健全農業農村優先發展的體制機制和政策體系

農業農村現代化關系中國式現代化全局和成色。習近平總書記強調，要堅持農業農村優先發展，健全城鄉融合發展體制機制，暢通城鄉要素雙向流動。這一重要論述科學回答了新征程城鄉怎麼融合、鄉村怎麼振興、農民怎麼增收的重大問題。堅持農業農村優先發展，是我們黨立足基本國情、深刻把握城鄉發展規律作出的重大戰略抉擇，是馬克思主義城鄉關系理論中國化時代化的重要理論成果。“十五五”規劃綱要立足加快建設農業強國、扎實推進共同富裕的戰略全局，明確部署健全農業農村優先發展的體制機制和政策體系，為新階段破解城鄉二元結構、補齊鄉村發展短板、夯實鄉村振興制度底座提供了根本遵循。

健全農業農村優先發展體制機制和政策體系的時代邏輯

從理論邏輯看，這是夯實農業強國、推進共同富裕的制度基石。城鄉關系是現代化進程中最基本、最重要的經濟社會關系。農業農村優先發展的核心要義，就是通過系統性制度重塑、全局性資源重構、精准化政策賦能，徹底扭轉長期以來城鄉資源配置失衡格局，構建工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。通過固化農業農村優先發展的制度安排，能夠從根本上破解農業轉型升級滯后、鄉村建設短板突出、農民增收動力不足的深層次矛盾，推動傳統農業向現代農業迭代、傳統鄉村向和美鄉村蛻變、傳統小農向職業農民轉型，為全體人民共同富裕筑牢最堅實的鄉村振興底盤。

從政策邏輯看，這是落實新階段“三農”工作部署的剛性要求。“十五五”時期是加快建設農業強國、全面推進鄉村振興的關鍵攻堅期，“十五五”規劃綱要更加注重制度定型、系統集成、長效賦能，健全農業農村優先發展的體制機制和政策體系，統籌要素配置、產業升級、城鄉融合、民生保障、基層治理等重點領域。這一部署標志著我國“三農”工作從階段性攻堅、外部輸血式扶持，轉向常態化提質、內生造血式發展，推動農業農村優先發展全面步入制度化、規范化、長效化軌道。

從現實邏輯看，這是破解發展失衡、激活鄉村動能的關鍵舉措。經過多年持續發力，我國脫貧攻堅成果持續鞏固，鄉村產業體系逐步完善，農村基礎設施和公共服務顯著改善，農業農村發展取得歷史性成就。但必須清醒認識到，城鄉發展不平衡、農村發展不充分仍是新時代“三農”領域最突出的矛盾。部分地區仍存在重城市輕農村、重產業輕民生的慣性思維，優先發展政策落地虛化、執行弱化。健全系統化的體制機制和政策體系，能夠從頂層設計上確保資源優先配置、投入優先保障、發展優先推進的鮮明導向，精准破除鄉村發展堵點難點，全面激活農業農村內生活力。

當前農業農村優先發展體制機制和政策體系的突出短板

優先發展剛性約束機制總體偏弱。農業農村優先發展的配套剛性制度保障不足，部分地區存在口號化、表面化落實問題。財政支農投入穩定增長、要素優先傾斜、公共資源優先配置等剛性制度執行不嚴、監督缺位。“三農”工作在地方政績考核中權重偏低、指標偏軟，激勵約束、督導問責機制不夠健全，導致優先發展戰略在基層落地層層遞減，難以形成常態化、閉環式的工作推進格局。

城鄉要素雙向流動壁壘尚未完全打破。當前城鄉要素平等交換、雙向流動的制度體系尚未完全成型。農村土地制度改革紅利釋放不充分，承包地經營權有序流轉、閑置宅基地盤活利用、集體經營性建設用地入市的規范化機制不完善，農村土地產權權能未能充分激活。鄉村人才引育留用機制不健全，返鄉創業、人才下鄉的政策吸引力不足、配套保障滯后，鄉村人才匱乏問題長期存在。農村金融服務體系短板突出，社會資本入鄉門檻高、意願弱，優質要素單向流出鄉村的格局尚未根本扭轉。

強農惠農富農政策體系碎片化仍較明顯。現有惠農政策系統性統籌和整體性設計不足，政策疊加效應、聚合效應未能充分釋放。產業扶持政策重規模擴張、輕質量提升，聚焦種養環節多，對鄉村“土特產”全鏈條培育、精深加工、品牌塑造、冷鏈物流、數字營銷等增值環節支持不足，導致鄉村產業低端內卷、附加值不高。聯農帶農政策機制不夠完善，小農戶與現代農業產業鏈銜接鬆散，農民共享產業發展紅利的渠道有限、份額偏低，政策富民惠民的核心效能有待提升。

內生發展與長效治理機制較為薄弱。部分鄉村產業結構單一、業態低端，過度依賴財政扶持和外部幫扶，自主造血、自我發展能力薄弱。農村基礎設施長效運維機制缺失，重建輕管問題普遍存在。城鄉公共服務資源配置失衡，鄉村教育、醫療、養老、文化等公共服務與城市差距仍然明顯。農民主體培育機制不完善，農民參與鄉村發展、共享發展成果的內生動力未能充分激發，制約農業農村高質量可持續發展。

健全農業農村優先發展體制機制和政策體系的實踐路徑

健全農業農村優先發展的剛性保障機制。堅持把制度建設擺在首位，構建常態化、剛性化、長效化的優先發展保障體系。壓實農業農村優先發展財政保障機制，持續落實一般公共預算優先保障農業農村、土地出讓收益重點用於鄉村發展等制度，統籌整合涉農資金，優化資金配置方式，提升支農資金精准度和使用效益。完善現代農業支持保護制度，筑牢糧食安全底線。健全考核督導機制，完善五級書記抓鄉村振興責任體系，將農民增收、產業升級、城鄉融合、鄉村治理等核心指標納入黨政領導班子政績考核，壓實各級各部門“三農”工作責任，形成一級抓一級、層層抓落實的閉環工作格局。

以暢通城鄉要素雙向流動引領改革深化。強化要素市場化配置改革，推動優質資源向鄉村集聚。持續深化農村土地制度改革，平穩有序推進土地承包到期后再延長試點，規范土地經營權流轉管理，盤活農村閑置宅基地、閑置農房和集體建設用地資源，充分釋放土地改革紅利。完善鄉村人才振興政策體系，健全人才下鄉、能人返鄉、鄉土育才全鏈條機制，優化就業、教育、醫療等配套服務，培育一批鄉村工匠、土專家、產業帶頭人，夯實鄉村人才支撐。優化農村金融服務體系，創新適配鄉村產業發展的信貸產品、保險品種，降低社會資本入鄉門檻。

完善產業扶持促進農民穩定增收政策。立足各地資源稟賦，深入做好鄉村“土特產”文章，構建全鏈條、系統化的產業扶持政策體系。持續優化產業發展布局，加大特色種養、加工、流通扶持力度，補齊農產品精深加工短板，延伸產業鏈、提升價值鏈、完善利益鏈。健全鄉村品牌培育和保護機制，打造差異化鄉土產業IP，推動優質優價。健全緊密型聯農帶農機制，推動小農戶全面融入現代農業體系，共享產業增值紅利。強化科技賦能政策，以智慧農業、數字農業推動鄉村產業提質升級。

優化城鄉融合政策補齊鄉村民生短板。堅持城鄉一體化發展，健全公共資源均衡配置機制，推動城鄉基礎設施一體化建設、公共服務同質均等。深入實施鄉村建設行動，完善農村道路、水利、電網、通信、物流等基礎設施長效管護機制，持續改善農村人居環境，建設宜居宜業和美鄉村。推動城市優質公共服務資源向鄉村下沉延伸，統籌優化城鄉教育、醫療、養老、就業、社保服務供給，健全城鄉公共服務共建共享機制，持續縮小城鄉公共服務差距。統籌城鄉產業布局、功能布局、要素布局，推動城鄉產業聯動、資源互通、功能互補，持續改善農村生產生活條件，推動農村基本具備現代生活條件，構建城鄉融合、協同共進的發展新格局。

不斷激活鄉村內生發展新動能。堅持農民主體地位，健全農民賦能培育機制，常態化開展種養技術、加工工藝、電商運營、品牌營銷等技能培訓，培育新型職業農民，激發農民創業創新內生動力。堅持黨建引領鄉村全面振興，建強農村基層黨組織戰斗堡壘，完善黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，提升基層黨組織統籌資源、引領發展、服務群眾的能力。堅守生態優先、綠色發展底線，健全鄉村綠色生產、生態保護、低碳發展機制，實現生態效益、經濟效益、社會效益有機統一。深入挖掘傳承農耕文化、鄉土非遺、民俗風情，以文化賦能鄉村發展、滋養鄉村文明，推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興，實現農業農村可持續高質量發展。

“三農”固本，國運方興。健全農業農村優先發展的體制機制和政策體系，是新時代推進農業農村現代化、加快建設農業強國的戰略抓手，也是破解城鄉二元結構、扎實推進共同富裕的必由之路。新征程上，必須以習近平總書記關於“三農”工作的重要論述為根本遵循，始終堅守農業農村優先發展總方針，錨定“十五五”時期“三農”工作新部署新要求，以制度創新破難題、以政策賦能強根基、以要素改革激活力、以產業振興惠民生，持續完善系統完備、科學規范、運行高效的農業農村優先發展制度政策體系，持續增強農業農村發展活力，推動鄉村更興旺、農民更富裕、城鄉更融合，以高質量的農業、農村、農民現代化建設為全面推進中國式現代化建設提供堅實支撐。

（作者系中國鄉村振興發展中心原主任、研究員）