挖掘傳統智慧 推進防災減災救災體系建設

【典故裡的經濟學】

今年4月28日，習近平總書記在中共中央政治局第二十五次集體學習時強調，“要站在統籌高質量發展和高水平安全的戰略高度，充分認識做好防災減災救災工作的重要性”，並系統總結了“七個堅持”的寶貴經驗，為我們持續做好防災減災救災工作指明了前進方向、提供了行動指南。

我國國土廣袤、地理復雜、氣候多樣，自然災害易發多發，給歷代國家治理提出了嚴峻挑戰。中國傳統荒政在長期實踐中積累了“預備”“工賑”“鄉治”“上下”等智慧，體現了中華民族應對自然災害的基本能力。由古觀今，“預備”之於應急物資儲備，“工賑”之於災后恢復重建，“鄉治”之於基層共治，“上下”之於央地分級響應——傳統荒政所蘊含的治理智慧，與現代經濟學中的風險分擔、公共投資、基層治理和財政分權等理論相契合，可以為我國防災減災救災體系建設提供歷史滋養與有益啟示。防災減災救災事關人民生命財產安全，事關社會和諧穩定。必須把人民至上、生命至上貫穿風險識別、預警預防、應急處置、恢復重建全過程，把尊重自然規律、堅持預防為主、堅持系統觀念和社會共治轉化為制度能力、科技能力和組織能力，不斷提升防范應對自然災害的現代化水平。

“預備”：重視事前預防和應急准備

“預備”，即把災害尚未發生時的儲備、制度和能力建設放在救災之前，也就是做好事前預防和應急准備。《禮記·王制》說：“國無九年之蓄，曰不足﹔無六年之蓄，曰急﹔無三年之蓄，曰國非其國也。”意即國家治理不能隻看一時豐歉，當在太平年歲為災荒年份留下余地，把充足儲備視為立國之本。

中國古代把儲備看作維系國家秩序的重要基礎，體現了“凡事預則立，不預則廢”的治理意識，由此還發展出常平倉、義倉、社倉等多類備荒倉儲。漢代耿壽昌奏設常平倉，在糧價低時收購、糧價高時平價出售，兼顧穩定市場和賑濟災荒。隋唐義倉則重在按戶儲糧、備荒濟民，后來逐步納入官府管理。南宋朱熹倡行社倉，把一部分糧食儲備留在鄉裡，按規則周轉使用。明初預備倉和清代常平倉、義倉、社倉，又進一步充實了地方層級的儲備。清代乾隆時期，常平倉的設置和儲量一度達到較高水平。這說明，中國古代在缺乏現代保險等金融工具的條件下，已經嘗試通過公共儲備制度來抵御災害風險。

以現代經濟學的視角觀察，傳統倉儲本質上是一種應對不確定性的跨期資源配置機制：以豐年之蓄備災年之需，以系統性儲備應對系統性風險。常平倉偏重調節市場和穩定糧價，義倉、社倉更直接服務災時保障，三者各有側重，又共同遵循逆向調節、跨期配置的治理邏輯。中國傳統倉儲制度還將這一邏輯分散於不同層級，形成中央節制、地方主持、鄉裡參與的多層互補結構，相比單一儲備更具韌性。這一思路與今天的應急物資儲備、救災生活物資保障、區域聯儲聯調等制度是相通的：其關鍵不只是災后調撥資源，更在於把儲備、調運、分配和監督規則提前做實。

“工賑”：把救濟和災后恢復建設相結合

“工賑”，即在災后不是單純發放錢糧，而是由政府或社會力量提供公共工程崗位，讓受災群眾通過參與修堤、治河、修倉、修路等工程獲得收入。它的重點在於把救濟和恢復建設結合起來。

宋代范仲淹在杭州賑災時，一方面發糧救急，另一方面組織寺院和官府興辦公共工程，雇佣飢民做工，工匠、佣工等群體在修成倉廩、吏舍等設施的同時，獲得口糧和工錢。《夢溪筆談》評價其做法：既已恤飢，因之以成就民利。這點出了工賑的關鍵：將應對災荒的財政支出，轉化為惠及長遠的硬件積累與發展條件。明清兩代遇黃河決堤、海塘潰決，也常以河工、海塘工程招募災民應役。比如林則徐任江蘇巡撫時，會同兩江總督陶澍疏浚劉河、白茆河一帶水利，並輔以“以工代賑”，就是近代“工賑”實踐中較有代表性的案例。

“工賑”的內在邏輯，與現代經濟學的反周期公共投資和勞動密集型工程是相通的：在災后就業困難、生產受阻、收入下降的時期，公共支出既能穩定就業、緩解民生壓力，又能形成長期可用的基礎設施，是一種將危機管理與發展投資結合起來的制度安排。我們今天進行災后恢復重建時，也可以這一思路進行統籌安排，使救災資金既解燃眉之急，也補長遠之短。

“鄉治”：提升基層防災減災救災能力

“鄉治”，即把部分防災備荒和救災組織職能放到基層，由鄉裡、社區和社會力量參與管理，政府進行規則確認和必要監督。基層組織熟悉本地人口、地形、物資和風險狀況，在災害預防和先期處置中具有不可替代的作用。

南宋乾道年間，建寧府崇安縣一帶發生災荒。朱熹與鄉裡人士商議，請求官府撥常平米六百石賑濟鄉民。后來，這批糧食獲准留置鄉中，作為本地社倉本金，按規則貸放和歸還。至乾道七年，五夫社倉逐漸成形﹔淳熙八年，朱熹總結實踐經驗，形成《社倉事目》並推動朝廷推廣。需要說明的是，社倉並非憑空創設，朱熹之前已有類似鄉社儲糧實踐﹔朱熹的重要貢獻，在於通過五夫社倉的持續運行和制度總結，使這一基層備荒形式形成較為清晰的規則形態和更廣泛的制度影響，因而后世常以“朱熹社倉”稱之。

“朱熹社倉”將一部分備荒職能下沉到社區層面，彌補了“國家難以直接覆蓋、市場難以有效供給、個人難以獨自承擔”的治理空隙，其中蘊含著多中心治理的理論邏輯。這意味著，在國家與市場之外，公共物品供給還存在另一種可能，即以社區自治為基礎、以社會信任為紐帶、以國家制度為依托的協同治理。“朱熹社倉”具備這種治理形態的若干基本要素：本金界限分明，規則因地制宜，由鄉裡人士參與經管，並與官府保持必要的信息往來。

雖然社倉在后世推行並非一帆風順，倉本流失、紳董侵吞、官役勒索等問題時有發生，其制度局限與歷史價值同樣需要正視，但它提示我們：基層始終是抵御自然災害的第一線。社倉的“鄉治”傳統，為今天推進防災減災救災體系建設提供了重要的歷史參照和實踐啟示：做好防災減災救災工作，必須採取多種措施加強基層應急治理、社區互助、志願服務和社會組織參與等工作。

“上下”：兼顧中央統籌與地方落實

“上下”，即中央和地方在防災減災救災中採取分級負責、財政分擔、信息上報與監督核驗的工作方式。中國傳統荒政之所以能夠長期運行，不僅在於“預備”“工賑”“鄉治”諸端各司其職，也在於中央與地方之間逐漸形成了比較合理的財政分擔和信息分工。

清代荒政較為集中地體現了這一點。清代救災制度包括報災、勘災、核戶、發賑、蠲緩、借貸、善后等多個環節，基本覆蓋了災害發生后的主要治理流程。這一制度上承唐宋以來災傷檢放、報災覆勘的傳統，經元明發展，到清代前期形成較為系統的制度鏈條。以乾隆八年直隸賑災為例，災前災后涉及報災、核戶、發賑、監督等程序，官員委派、賑票審核、上級抽查等安排，意在盡量減少冒領、遺漏和中途流失。

清代“上下”制度的深層邏輯，在諸多層面契合了現代財政分權理論與治理理論的核心洞見。從財政視角看，區域性災害沖擊具有明顯的空間不對稱性，單一省份難以獨自承擔大災損失，必須有跨區域的財政調節機制。同時，救災成本又不能完全外化，否則可能削弱地方防災和實報災情的激勵。蠲免、緩征、截留漕糧、調運糧食等措施，實質上是在風險共擔和地方責任之間尋求平衡。從治理視角看，央地之間的信息約束亦至關重要。災情可能被瞞報、遲報，也可能被夸報﹔賑款賑糧在層層下達中，可能出現滯留、挪用和損耗。通過勘災、審戶、造冊、奏銷、復核等方式加強信息核驗，則是意在提高災情判斷和資源分配的准確性。

“上下”這一歷史經驗提醒我們：中央統籌與地方落實缺一不可。中央要承擔跨區域協調、資源統籌和兜底保障功能，地方要承擔風險排查、信息報送、先期處置和基層組織責任﹔同時，還要通過更透明的報災核驗、資金物資流向管理、科技監測預警和社會力量的參與，提高信息的真實性和資源的到達率。

（作者：翟潤卓、高原，分別系中國人民大學農業與農村發展學院助理教授、教授）