把握宏觀經濟形勢推動高質量發展

2025年中央經濟工作會議提出，國內供強需弱矛盾突出。今年的《政府工作報告》精准部署各項任務舉措，提出了發展的主要預期目標。立足“十五五”開局之年，如何進一步認識我國發展的內外部環境和宏觀經濟形勢？如何進一步明晰更加積極有為的宏觀政策指向？本期“對話經濟學家”邀請北京大學經濟學院教授、國民經濟研究中心主任蘇劍進行深度解讀。

促進供給和需求良性互動

記者：進入“十五五”時期，我國發展面臨的內外部環境以及宏觀經濟運行態勢都有一些變化。從去年到今年，供強需弱矛盾突出成為我們分析研判國內經濟形勢繞不開的話題。您認為形成這一矛盾的深層次原因是什麼？

蘇劍：就市場經濟運行的一般情況看，供給和需求經常處於不平衡的狀態。有的時候供給強、需求弱，有的時候供給弱、需求強。不同經濟領域、不同經濟部門、不同行業中的供給和需求孰強孰弱，態勢也是不同的。所說的供強需弱矛盾突出，是就總供給和總需求而言的，總體上看是有效需求擴大的速度跟不上供給擴大的速度。

從消費看，需求恢復偏慢是“需弱”的主要原因。一是人口總量和結構正在發生變化。我國人口老齡化程度加深、少子化趨勢明顯，必然會影響到消費人群規模和消費傾向，住房、家電等傳統大宗消費需求相對減弱。二是社會保障有待完善。居民對就業、收入、養老、醫療等還存在擔憂，預防性儲蓄上升，消費更趨謹慎。三是不確定性增加。這使得居民傾向於壓縮非剛性支出，進一步降低消費意願，消費恢復持續偏慢。

從投資看，投資增長動力不足使得“需弱”加劇。一是房地產市場仍在深度調整，行業上下游關聯面廣量大，開發投資、土地購置、上下游產業鏈投資同步走弱，成為投資端的重要壓力源。二是人口老齡化、勞動力人口減少等使得人口紅利減弱、企業制造成本上升、資本邊際回報率逐步下降，企業的擴張意願也隨之下降，特別是制造業投資增速進一步放緩。三是預期轉弱、不確定性上升使得民間投資信心不足，投資決策更趨保守。四是市場准入、要素流動等方面的體制機制約束仍在，制約投資活力釋放。

從出口看，世界經濟運行、國際經貿合作面臨的不穩定性不確定性因素仍然突出。全球經濟復蘇乏力、貿易保護主義抬頭、地緣政治沖突加劇，這些使得企業訂單不穩、產能利用不足，形成國內供給相對充裕、外部需求承接能力下降的局面。加之外部環境變化帶來的不利影響加深，內需增長短期難以彌補外需缺口，國內供強需弱矛盾被進一步放大。世界貿易組織（WTO）3月19日報告顯示，預計2026年全球貨物貿易增速為1.9%，相比2025年增速下滑較大。作為全球第一貨物貿易大國，未來我國在這方面仍會面臨一定壓力。

以上說的都是需求側。就供給側而言，我國擁有完整產業體系，生產能力本來就不弱。近年來，隨著現代化產業體系建設持續發力、科技創新能力顯著增強，供給能力和水平穩步提升。而需求側受多重約束，恢復相對緩慢，最終凸顯供強需弱這一矛盾。

記者：從經濟運行態勢看，當前的供強需弱矛盾不僅存在，而且“突出”，這主要體現在哪些方面？

蘇劍：供強需弱矛盾在物價水平、產能利用、就業狀況、企業經營等方面的指標上均有清晰體現，集中反映為需求恢復滯后於供給修復的突出矛盾。

一是物價持續低位運行。2021年以來，居民消費價格指數（CPI）漲幅持續偏低，2021年為0.9%、2022年為2.0%、2023年為0.2%、2024年為0.2%，2025年全年與上年持平，連續多年低於合理區間。再看工業生產者出廠價格指數（PPI），2023年、2024年連續下降，2025年同比下降2.6%，充分說明終端需求不足、市場議價能力偏弱，供大於求的狀況抑制了價格水平上漲。

二是工業產能利用率持續走低，供給相對過剩。全國規模以上工業產能利用率自2021年高位后逐年回落，2022年為75.6%、2023年為75.1%、2024年為75.0%、2025年為74.4%，持續低於合理區間。房地產業上下游、傳統制造業等行業設備閑置、庫存較高的現象突出，國內需求難以充分消化現有產能，供給增長顯著快於需求增長。

三是就業結構性壓力凸顯，用工需求偏弱。2021年至2025年全國城鎮調查失業率均值在5.1%至5.6%區間波動，2025年為5.2%，總體平穩但結構性矛盾仍在。青年群體就業壓力較大，部分行業用工需求不足，企業因訂單不足、盈利下滑而擴張意願減弱，就業擴容提質的能力下降，居民收入預期不穩，進一步抑制消費。這在客觀上容易形成“需求不足—用工放緩—消費偏弱”的不良循環。

四是企業盈利能力偏弱，市場活力不足。需求不足導致產品價格低迷，企業營收增長緩慢、利潤空間被擠壓，投資擴產意願降低。部分行業出現同質化競爭、“內卷式”競爭，資源配置效率下降，創新投入受限，制約產業升級和新動能培育。

我們通常將投資、消費、出口形象地比喻為拉動經濟增長的“三駕馬車”。投資方面，民間投資活力不足﹔消費方面，居民消費傾向偏低，大宗消費持續低迷﹔出口上，受全球經濟增長放緩、貿易保護主義影響，難以有效消化國內產能。三大需求的協同拉動效應不足，供需失衡矛盾就進一步凸顯。

記者：您認為怎樣才能有效緩解供強需弱矛盾、促進供給和需求良性互動？

蘇劍：首先要看到，無論是供強需弱，還是供弱需強，都是相對而言的。我們追求的供需平衡是相對的、動態的，供需之間不平衡是長期存在的。緩解供需矛盾，需要加快培育和發展新質生產力。

新質生產力是創新起主導作用，擺脫傳統經濟增長方式、生產力發展路徑，具有高科技、高效能、高質量特征，符合新發展理念的先進生產力質態。科技創新和產業創新，是發展新質生產力的基本路徑。在實踐中，我們要錨定擴大有效需求的目標，推動科技創新和產業創新深度融合。再具體一些看，推動產品創新、工藝創新是有效抓手。

產品創新就是為消費者發明新產品。傳統產品的消費遲早會達到飽和，在這之后，消費當然就不夠旺了。而對新產品，消費者的需求通常比較旺盛，新產品能夠激發消費者的消費熱情。消費者以前沒有這方面的明確需求，但新產品出現了，新需求也就被創造出來了，這也能給消費者帶來非常好的體驗和滿足感。以電子產品為例，即使人們不缺手機，但是如果喜歡的品牌出了新型號，很多消費者還是想要以舊換新的，甚至有的新品還需要人們排隊搶購。這就是新供給創造新需求。

反過來看，也是這個道理。我們日常生活中的各種物品乃至生活必需品，曾經都是新產品。例如，傳統消費中的服裝、家用電器等，現在在人們生活中不可或缺，並且發展成國民經濟中非常重要的行業。但是，一方面，現有產品已經難以適應消費升級的趨勢，人們希望有更舒適、更體現個人風格的服裝，希望能夠使用智能家電、綠色家電等，這些新的消費需求會推動傳統產業向高端化、智能化、綠色化轉型，促使供給側提供新的產品和服務。另一方面，市場對新產品的需求旺盛，企業就有意願擴大投資、增加產能以及不斷提高技術水平、持續降低成本，供給側生產或者提供服務的規模會進一步擴大。這些都是新需求引領新供給的體現。

“十五五”規劃綱要提出，“以新需求引領新供給，以新供給創造新需求，促進消費和投資、供給和需求良性互動，實現供需更高水平動態平衡”。我們應該明白，就經濟運行的規律而言，供需之間不平衡是長期存在的，平衡反而不常出現。更好使用財政政策和貨幣政策，有助於短期內緩解這個問題，把供需差距控制在一定范圍內。長期來看，保持經濟持續健康穩定增長，就必須在培育和發展新質生產力上下功夫。通過持續創新，不斷發明新產品，特別是要堅持擴大內需這個戰略基點，使我國超大規模市場建設成為一個可持續的歷史過程。反映到市場上，就是推動新產品、新服務、新模式、新業態不斷涌現。

既謀當下更謀長遠

記者：您剛才提到保持經濟健康穩定增長，今年的《政府工作報告》提出我國經濟增長預期目標為4.5%至5%。將經濟增長預期目標設定在一個區間的情況並不多見，您認為這主要是出於什麼考量？

蘇劍：一般來說，每年《政府工作報告》提出經濟增長的預期目標，設的都是固定值，我認為這是設置了一個下限。今年的《政府工作報告》將經濟增長預期目標設定在一個區間，顯然有更深層次的考量。

我的理解，為經濟增長預期目標設下限，目標指向是保持經濟穩定增長。我國是發展中國家，發展是第一要務。無論是實現各個領域的發展預期，還是統籌推進擴大就業、改善民生、防范化解風險等工作，抑或為進一步全面深化改革提供支撐和條件，都需要經濟增長保持一定的速度。

將經濟增長預期目標設定在一個區間，說明我們對經濟增長的長期性、可持續性有更多考量。一方面，我國的經濟總量已突破140萬億元，保持4.5%至5%的增速，增長的規模還是很大，這個成績在世界主要經濟體中也能夠名列前茅。另一方面，一味追求速度很可能會引發其他方面的問題。我們不片面地以經濟增長速度論英雄，而是希望推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長。打個比方，推動經濟增長就像一個人跑步，速度不能太慢，跑慢了，難以按時抵達目的地﹔但也不能太快，跑快了，人的心臟負荷不了。

並且，在一個合理區間保持增長速度，還能夠為實現其他方面的目標任務留出空間，例如調結構、防風險、促改革等。這兼顧了當前與長遠，既能為今后更好發展打牢基礎，保障經濟實現更加健康、更可持續的增長，也能與經濟發展的遠景目標順暢銜接。今年是“十五五”開局之年，目標的設定體現了“十五五”時期夯實基礎、全面發力的要求。

記者：今年的《政府工作報告》提出：經濟增長4.5%—5%，在實際工作中努力爭取更好結果。對於后半句話，您怎麼看？

蘇劍：提出“在實際工作中努力爭取更好結果”非常重要，對“更好結果”的期待是符合我國經濟增長潛力的。過去5年，我國經濟年均增速達到5.4%，對全球經濟增長的貢獻率保持在30%左右，增長速度並不低。這讓我們更有余力去解決一些中長期問題以及質量和結構上的問題。在“十五五”開局之年，我們穩扎穩打，把結構調整得更優、質量提升得更高、風險化解得更好，有了良好的基礎和條件，以后幾年我國經濟增長的預期目標有可能進一步提高。

總體來看，今年我們對經濟增長預期目標的設定，眼光更加長遠，更加注重中長期發展，是把一個年份的經濟問題放在更長期的框架中去考量和安排，而不是僅僅解決眼下短期的問題。

實施更加積極有為的宏觀政策

記者：實現經濟更好發展，離不開宏觀政策的有效銜接、接續發力。今年我國繼續實施更加積極的財政政策。您認為今年以及今后一個時期，財政政策的主要著力點應該放在哪些方面？

蘇劍：我認為，財政政策需主要關注以下幾個方面。

第一是擴內需。今年的《政府工作報告》提出：設立1000億元財政金融協同促內需專項資金，組合運用貸款貼息、融資擔保、風險補償等方式，支持擴大內需。這是我們當前必須要做的一件事，既能有效緩解供強需弱矛盾，又是保障經濟長期穩定發展的務實舉措。今年年初推出財政金融協同促內需一攬子6項政策，其中4項定向支持民間投資、2項支持居民消費。專項資金的設立能夠為這些政策提供更好保障。

第二是防風險。當前，我國經濟穩中向好，但仍存在一些風險，基礎仍需鞏固。一是房地產市場需進一步穩定。房地產銷售、投資持續偏弱，房企資金鏈緊張，上下游產業受到拖累，財富效應減弱，直接影響消費、投資以及財政收入。二是地方政府債務風險需進一步化解。部分地區財政收支壓力較大，償債高峰期相對集中，隱性債務化解任務較重。三是中小金融機構的風險化解還需持續推進。在資產質量下行、淨息差收窄、不良貸款上升的壓力下，部分城商行、農商行、農信社資本充足率承壓，抵御風險的能力偏弱，易受行業、企業經營波動的影響。四是外部沖擊的風險上升。全球經濟復蘇基礎仍需鞏固，地緣政治沖突帶來更多不確定性，能源資源價格波動，國際經貿摩擦紛爭增多，這些都會導致外部輸入性風險加大。有效防范和化解這些風險，要堅持底線思維，統籌發展和安全。既要因城施策支持居民剛性和改善性住房需求，扎實推進保交樓工作和實施城市更新﹔又要在解決存量債務風險的同時，堅決遏制新增隱性債務，優化債務結構，提高財政運行的可持續性﹔還要強化金融監管，加快推動中小金融機構改革化險，牢牢守住不發生系統性風險的底線。此外，要堅持科技自立自強，保障能源資源安全，穩定外貿外資，以高質量發展的確定性應對外部環境急劇變化的不確定性。

第三是保民生。民生保障是重中之重，社會保障需進一步完善。同時要看到，保障民生也能起到擴內需的作用。當前，有效需求不足的一個重要方面，就是居民消費意願和能力還有待提升，人們還有一些后顧之憂，傾向於增加儲蓄保障家庭。在這樣的情況下，民生保障就不僅僅是單純地解決民生問題、補足民生短板，還涉及到有效擴內需以及推動經濟長遠發展的問題。

第四是促創新。特別是要推動科技創新和產業創新深度融合，抓緊發展壯大新質生產力。科技創新是擴大優質需求的根本方式。上一輪科技革命中，計算機、互聯網、無線通信等信息技術興起，拉動巨大的需求。現在，新一輪科技革命和產業變革加速演進，我們要抓住新的機遇。

記者：在實施財政政策過程中，您認為需要格外注意哪些方面？

蘇劍：實施更加積極的財政政策，必須統籌兼顧、突出重點、精准發力，確保政策實施有力、有效、可持續，為經濟平穩運行保駕護航。

要把握好度。堅持積極有為、量力而行，既充分發揮財政政策逆周期調節作用，又不搞“大水漫灌”，嚴控債務風險，保持財政的可持續性，做到力度適中、不越底線。

要把握好方向。堅持政策導向精准，聚焦擴大內需、產業鏈升級、民生保障、風險化解，重點支持新型基礎設施建設、先進制造業集群發展、科技創新以及保基本民生、保就業、保基層運轉，堅決不投向落后低效產能。

要把握好節奏。政策舉措要靠前發力、適時加力，避免前鬆后緊或大起大落，根據經濟運行變化動態微調，在關鍵時點精准落地。既保持連續性穩定性，又增強靈活性預見性。

要把握好總量和結構的關系。保持必要支出規模穩定宏觀經濟大盤，同時優化支出結構，嚴控一般性支出，重點保障外交國防支出、科技教育支出、中央儲備支出、國債付息支出。提升資金配置效率和使用效益，實現總量足、結構優。

要把握好短期和長期的關系。短期著力穩增長、穩預期、穩就業﹔中長期聚焦高質量發展，推動科技自立自強、產業升級、綠色轉型。實現短期托底、長期增效。

要把握好數量和質量的關系。不隻注重支出規模，而且注重政策實效和資金效益，強化績效管理激勵約束，杜絕資金低效無效、閑置沉澱、損失浪費等現象，以高質量的財政支出推動高質量發展。

記者：今年我國繼續實施適度寬鬆的貨幣政策。2025年實施適度寬鬆的貨幣政策，效果怎麼樣？今年的政策著力點跟去年相比有什麼不同？

蘇劍：2025年實施適度寬鬆的貨幣政策，實現了宏觀調控的目標。貨幣金融環境總體較為寬鬆，存量政策接續發揮作用，在此基礎上，中國人民銀行2025年5月宣布實施了一攬子金融支持舉措，以鞏固經濟回升向好勢頭。我們看到，貨幣金融政策支持實體經濟的效果明顯，金融市場運行平穩，金融總量較快增長，社會綜合融資成本進一步降低，金融結構也不斷優化。總體來看，2025年經濟發展形勢不錯，經濟運行較為平穩，實現的經濟增速也符合預期。

2026年繼續實施適度寬鬆的貨幣政策，我認為在結構性問題上可能會考慮得更多。例如，在科技創新方面加大投入、進一步支持中小微企業等。與其他國家相比，我國的貨幣政策有一個很大的優勢。世界上一些國家的貨幣政策隻關注總量，不關注結構。但我國的貨幣政策既關注總量又關注結構，能夠有針對性地去解決一些問題，政策實施效果也就更好。

時刻關注國際形勢深刻變化

記者：剛剛討論了國內的經濟發展態勢，接下來我們把目光轉向國際。要想牢牢把握發展主動權，必須綜合研判國際經濟形勢。近幾年，國際局勢的深刻變化傳導至國內，對國內經濟發展的影響日益加深。您覺得，當前我國發展的外部環境，有哪些變化最值得關注？

蘇劍：“十五五”規劃綱要提出：“大國關系牽動國際形勢，國際形勢演變深刻影響國內發展，我國發展處於戰略機遇和風險挑戰並存、不確定難預料因素增多的時期。”這些表述是非常深刻的。具體到經濟領域，我認為最需要關注的是世界經濟體系的重構和國際經濟合作方式的變化。

首先，需關注國際貿易體系的變化。中國加入WTO后，面臨一些挑戰，但更重要的是抓住了發展機遇，經濟增長速度一直很高。但是近年來，WTO逐漸被邊緣化，一些國家開始建立自己的貿易“小群”，有的干脆跟各國進行雙邊談判，要搞適合自己國家的貿易體系。我國一直是在多邊貿易體系中發展經濟，國際貿易體系的這些變化可能會對我國未來發展形成一定挑戰，需要認真思考如何應對。

其次，需關注更加復雜激烈的大國博弈。特別是面對國際經濟貿易領域的經貿摩擦，需要拓展多元化國際市場來應對外部環境的不穩定性不確定性。“十四五”時期，我國貨物貿易進出口總值先后突破40萬億元和45萬億元關口，2025年達到45.47萬億元，比2020年增長41.1%，年均增長7.1%。我國已成為全球160多個國家和地區的主要貿易伙伴，比2020年增加20多個。未來要更加密切關注大國博弈態勢，堅持擴大高水平對外開放，廣泛開拓全球市場，更好聯通國際循環。

再次，需關注地緣政治沖突對經濟領域的影響。舉個例子，前段時間，美以伊戰事延宕反復，中東能源供給體系遭到嚴重破壞，國際油價持續在高位震蕩。國際能源署署長法提赫·比羅爾近期表示，中東戰事導致有史以來最嚴重的全球能源供應中斷，中東地區迄今已有80多個石油和天然氣設施遭到破壞。能源是經濟社會運行的基礎和動力，與世界各國經濟運行息息相關。此前我們也遇到過這樣的情況，受地緣政治沖突等影響，國際大宗商品價格持續走高，帶動國內石油、有色金屬等價格上漲，中下游行業企業面臨較高成本壓力。因此，國際輸入性影響對國內經濟發展來說，是非常重要的因素。

記者：新形勢下，我國要更好參與國際分工、塑造在國際大循環中的新優勢，哪些方面是需要重點發力的？

蘇劍：新形勢下，我國要更好參與國際分工、塑造在國際大循環中的新優勢，應該從以下幾個方面重點發力。

其一，集中精力把自己的事情辦好，筑牢參與國際循環的堅實根基。堅持高質量發展不動搖，保持制造業合理比重，加快建設現代化產業體系，推動產業高端化、智能化、綠色化轉型。強化科技自立自強和產業鏈自主可控，發展壯大新質生產力，提升供給質量，增強國內大循環內生動力和可靠性，為參與國際分工提供底氣與支撐。

其二，為企業營造穩定、可預期的外部環境，激發參與國際競爭的內生動力。持續優化市場化、法治化、國際化一流營商環境，穩定政策預期，保障各類企業公平競爭、合法權益受法律保護。加強對外經貿合作，妥善應對貿易摩擦，維護企業海外利益，降低跨境經營風險，讓企業敢闖敢投、安心深耕國際市場。

其三，繼續拓展多元化貿易空間。高質量共建“一帶一路”，鞏固傳統市場、開拓新興市場，引導企業優化全球市場布局。用好《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）等，持續擴大面向全球的高標准自貿區網絡，大力發展跨境電商、海外倉等新業態，推動貨物貿易與服務貿易協同升級，實現貿易更暢通、更穩定、更可持續。

其四，穩步推進制度型開放。主動對接《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）等高標准經貿規則，聚焦規則、規制、管理、標准等領域擴大開放，放寬市場准入，強化產權執法司法保護，推進標准制度與國際接軌，吸引全球高端要素，提升我國在國際分工中的位勢和話語權。

其五，積極參與全球經濟治理。堅定維護多邊貿易體制，主動參與全球經濟、貿易、產業、數字、綠色等領域的規則制定，推動構建更加公正合理的全球治理體系。積極主動參與國際宏觀經濟政策溝通協調，穩妥有序推進人民幣國際化，為我國企業參與國際大循環創造穩定、友善、有利的國際制度環境。（欒笑語）