完善支持服務業擴能提質的政策體系

服務業是國民經濟的重要組成部分，其發展水平是衡量一個國家經濟發展程度的重要標志。習近平總書記就服務業發展作出重要指示指出，要突出需求牽引、改革攻堅、科技賦能、開放合作，深入實施服務業擴能提質行動，推進生產性服務業向專業化和價值鏈高端延伸，促進生活性服務業高品質多樣化便利化發展，培育更多“中國服務”品牌，努力開創服務業高質量發展新局面。《國務院關於推進服務業擴能提質的意見》明確提出，到2030年服務業總規模邁上100萬億元台階，培育更多“中國服務”品牌，服務業全球競爭力、影響力明顯增強。推進服務業擴能提質要深化服務領域改革開放，完善支持政策體系，全面提升服務業質量效率和競爭力，更好發揮服務業支撐產業升級、滿足民生需要、帶動就業擴容的作用。

促進服務業優質高效發展是建設現代化產業體系的重要依托

在現代化產業體系中，服務業是連接供需、激活要素、引領升級的重要引擎。要促進服務業優質高效發展，推動現代生產性服務業與先進制造業深度融合發展，為提升產業整體效率提供重要支撐。

我國擁有14億多人口的超大規模市場，中等收入群體不斷擴容，居民消費正由商品消費為主向商品和服務消費並重轉變，為服務業造就了廣闊發展空間。無論是推動制造業高端化、智能化、綠色化發展，還是適應品質化、個性化、高端化消費趨勢，都將持續創造新的經濟增長點。“十四五”時期，我國服務業增加值連續邁上3個“10萬億元”新台階，2025年突破80萬億元。2015年，服務業增加值佔國內生產總值的比重首次超過50%，此后一直保持穩中有升態勢，2025年達到57.7%。當前，服務業對國民經濟增長的貢獻率超過60%。

根據世界銀行數據計算，盡管我國居民消費總體規模迅猛增長，從2013年的3.5萬億美元上升到2023年的7.3萬億美元，但居民消費佔GDP的比例一直在38%—40%之間徘徊，不僅低於經濟合作與發展組織（OECD）國家平均水平的60%，也低於中高收入國家的48%，甚至明顯低於其他金磚國家（印度為61%，巴西為63%，俄羅斯為49%）。出現上述格局，原因是多維度的，重要的方面在於我國服務業有效供給不足，直接影響服務消費擴容提質，也通過影響居民就業、居民預期、居民人力資本等途徑間接影響消費。

黨中央、國務院高度重視提升服務業有效供給。2024年印發《國務院關於促進服務消費高質量發展的意見》，對優化服務供給、釋放服務消費潛力作出了全面部署。“十五五”規劃綱要專章部署促進服務業優質高效發展。近年來，各地順應居民消費升級趨勢，擴大服務業開放，著力提升服務品質、豐富消費場景，以創新激發服務供給與消費的內生動能。但是，服務業供給仍然存在顯著的結構性滯后，中高端、個性化、多樣化市場服務供給不足，公共服務供給效率偏低，教育、醫療、健康、養老、文旅等發展型和享受型服務供給仍受到諸多制約，影響居民消費擴容提質升級，迫切需要有針對性地完善服務業的產業政策，以提升服務業產業鏈協同度和降低服務業制度性成本。

加快構建服務業產業政策體系

我國產業政策體系長期以制造業為核心。這在相當長時期內適應了我國短缺經濟和制造業不發達的經濟社會現實，也很好地回應了當時的社會主要矛盾。但是，中國特色社會主義進入新時代，人民對美好生活的向往總體上已經從“有沒有”轉向“好不好”，並呈現多樣化、個性化、升級化、多層次的特點，期盼有更好的教育、醫療、養老、托育和更豐富的精神文化生活。在新的歷史條件下，應加快構建針對服務業的產業政策體系，形成“要素平權、稅費友好、分類指導”的政策框架。

優化土地要素配置。一是下決心盡快解決工業與商服用地價格“剪刀差”問題。商服用地數倍甚至數十倍高於工業用地價格，迫使大量成本敏感型現代服務業無力承擔市區正規辦公空間的租金，被迫在居民樓或郊區“隱形”生存，阻礙了服務業集聚效應和知識外溢，抑制了服務業有效供給與投資。二是加快推廣在深圳等城市試點的新型產業用地政策。混合功能導向，不同於傳統工業用地嚴禁商業�服務業設施，新型產業用地允許配置30%的配套商業、宿舍和辦公空間，更符合現代服務業人才密集、工作與生活邊界模糊的特點。價格機制更合理，地價介於工業用地和商業�服務業用地之間，避免了對制造業的過度補貼，也降低了服務業的用地門檻。三是鼓勵“產業上樓”，針對研發服務和輕型制造服務，鼓勵建設高容積率的產業園，解決服務業在大城市中心區的空間獲取難題。另外，允許在廢棄老舊工業廠房、工業園區內發展研發、設計、檢測等生產性服務業和部分生活性服務業，降低服務業用地成本。優先保障養老托育、醫療健康等民生領域的用地需求，支持農村集體經營性建設用地入市用於上述民生型服務業。

推動資金、能源、勞動力等要素配置均等化。加快實施非歧視性的信貸政策，針對服務業企業“軟資產”“輕資產”運營特征，推廣“准擔保物”融資，推動商業銀行接入並使用中國人民銀行征信中心的動產融資統一登記公示系統，推廣應收賬款、知識產權、特許經營權等“動產和權利”的質押融資。做優供應鏈金融，規范平台企業基於交易數據為中小微服務商提供無抵押供應鏈貸款行為。另外，持續推動商業服務業與大工業電價同價，明確將數字服務業、冷鏈物流等關鍵服務業基礎設施納入大工業電價優惠范圍，降低運營成本。將家政服務、養老護理等納入補貼性培訓范圍，完善技能評價與薪酬激勵銜接機制。

營造提升服務業有效供給的稅費政策環境。制造業企業購買原材料、機器設備的進項稅均可抵扣銷項稅，但對於咨詢、軟件、研發、設計、法律、會計、審計等現代服務業而言，其核心成本是人力成本，大多數難以按規定進行抵扣，導致部分服務業企業實際稅負較重。增值稅抵扣邏輯在事實上鼓勵“機器換人”，不利於人力資本密集型服務業發展。應承認“人”是服務業最重要的資本投入，探索建立“人力資本增值稅抵扣機制”，允許符合條件的服務企業，按照實際發放工資總額（或社保繳納額）的一定比例，計算虛擬進項稅額進行抵扣。

探索差異化的分類支持政策。應根據生產性服務業、生活性服務業、公共服務業的不同屬性，探索差異化分類支持政策。對生產性服務業，應重點強化科技創新賦能政策，支持核心技術研發與成果轉化﹔對養老、育幼、家政等生活性服務業，應聚焦普惠性供給缺口，探索建立普惠服務績效評價與補貼聯動機制，推行財政補貼、稅費減免、用地保障等組合政策﹔對部分國有體育場館，可推廣北京五棵鬆體育館通過引入民營企業進行商業化運營，以及上海梅賽德斯—奔馳中心通過引入全球頂尖的場館運營商參與管理的模式﹔對教育、醫療等公共服務業，則應持續加大財政資金“投資於人”的力度，明確政府保障邊界與底線，並通過特許經營、購買服務、擴大開放等方式引導社會資本參與，平衡公益性與市場活力。

探索實施服務業產業鏈政策

不同於制造業，服務業產業鏈多呈現出高度的網絡化、專業化、交互性和即時性特征，從而在產業鏈微觀層面導致更加嚴重的信息不對稱與供需錯配。提升服務業有效供給，必須超越僅僅為制造業服務的單一的產業政策，轉向產業內部的分工環節，實施更加系統化的服務業產業鏈政策。產業鏈政策並不像傳統的產業政策那樣由獨立的政策構成，而是由一系列其他政策基於產業鏈現代化目標而合成的綜合性經濟政策。應從“點、線、面、體”即關鍵節點突破、產業鏈連接、產業生態融合及空間布局等維度，探討如何更好提升服務業有效供給，緩解供需錯配，釋放消費潛力。

在“點”上制定服務業產業鏈節點政策，突破服務業發展的產業短板。針對養老、托育、教育、醫療等民生領域的短板節點，以及高速率、低時延、高可靠網絡和數據中心等新型基礎設施建設等支撐現代服務業的物理節點，政策持續強化財政投入，並採取各種政策措施激勵社會力量，協同增加有效供給補短板，全面夯實服務業有效供給的民生基礎與硬件設施節點基礎。

在“線”上制定服務業產業鏈連接政策，強化相關主體協調能力。鼓勵具有市場和技術優勢的各類企業充當產業鏈鏈主，健全治理機制，助力培育包括服務業企業在內的中小微專精特新企業，實現大中小企業之間、服務業與制造業企業之間的融通協同發展，支撐產業鏈價值鏈整體提升。提供強大的市場需求，拉動上游企業的技術不斷突破﹔為包括服務業企業在內的很多中小企業提供技術創新的商業化應用場景﹔引導包括資本市場和投資者沿著產業鏈對准“卡脖子”的點進行精准投資﹔跟上下游企業結成利益聯盟進行協同創新﹔部分鏈主企業還可以通過平台，把軟件嵌入、延伸到設計、生產、裝配、服務的各個環節中去，以數據貫穿、推動、延伸到產業鏈的各環節創新。

在“面”上制定服務業產業鏈融合政策，推動服務業生態化發展。推動跨行業、跨領域的融合發展，形成多業態共生的產業集群和消費場景。打破行業壁壘，加快推進商旅文體健融合發展，開發各種新場景、新業態、新模式。推動制造業向“產品+服務”轉型，如家電企業不僅賣產品，還提供智能家居解決方案和遠程運維服務。探索搭建跨領域協同服務平台，圍繞服務業產業鏈關鍵環節，建設集技術研發、標准制定、檢驗檢測、人才培養於一體的公共服務平台，在生產性服務業領域重點打造“教育—科技—金融—物流”閉環聯動平台，在生活性服務業領域搭建智慧服務平台推動資源共享與協同運營。

在“體”上構建制定產業鏈布局政策，推動服務業空間合理化。鼓勵行業協會、龍頭企業參與國際標准制定，推動我國服務業標准與國際先進水平接軌，提升產業鏈國際競爭力。引進更多國外優質服務資源，倒逼國內服務供給提質升級。在空間上優化生產性服務業產業鏈布局，引導服務業與制造業在空間上協同配置，鼓勵服務業尤其是生產性服務業圍繞制造業優化空間布局。在長三角、珠三角、京津冀等重點區域加快推進全球重點生產性服務業產業鏈集群建設，提升產業鏈韌性與安全。

（作者系南京大學長江產業發展研究院常務院長）