順應鄉村人口變化 推進鄉村全面振興

農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，黨中央始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。“十五五”規劃綱要指出，學習運用“千萬工程”經驗，分類有序、片區化推進鄉村振興，深入實施鄉村建設行動，逐步提高農村基礎設施完備度、公共服務便利度、人居環境舒適度。這就需要順應鄉村人口發展趨勢，針對鄉村振興面臨的一系列新挑戰精准施策，提高強農惠農富農政策效能，扎實推進以人為本的鄉村全面振興。

鄉村全面振興要適應鄉村人口變化趨勢

近代以來，各國城鄉二元經濟一體化融合發展的突出特征是鄉村人口從農村和農業持續轉移到城鎮和非農產業，這一進程有兩個拐點，即農村剩余勞動力轉移完畢的劉易斯第一拐點和農業邊際產出達到或超過非農產業邊際產出、城鄉二元經濟實現一體化發展后城鄉人口遷移基本結束的第二拐點。改革開放后，我國城鄉人口發展大致符合各國城鄉融合發展過程中人口遷移的演變規律，但人口遷移的速度和規模明顯高於一般國家。

從城鄉人口遷移看，大量人口從農村遷移到城鎮生活工作，特別是1994年以后，鄉村人口淨流出規模迅速擴大，淨遷移率（淨流出人口佔鄉村人口的比率）不斷提高，2015年達到劉易斯第一拐點后遷移規模和淨遷移率同步下降。分析表明，鄉村人口淨遷移率與非農產業和第一產業勞動生產率比率高度相關，即非農產業與第一產業勞動生產率相對差距的擴大（縮小）是決定鄉村人口淨遷移率提高（下降）的關鍵因素。基於非農產業與第一產業勞動生產率比率的內在趨勢，未來我國鄉村人口淨流出規模和淨遷移率將保持持續下降狀態。

在鄉村人口持續流出的影響下，我國鄉村常住人口規模在1995年達到85947萬人的峰值后趨於下降，到2024年已縮減到46478萬人，常住人口城鎮化率也從1995年的29.04%大幅度提高到2024年的67%。由於早期鄉村人口淨流出以青壯年勞動力為主，14歲以下年輕人口和60歲以上老年人口存在明顯的從城鎮流向鄉村的逆流現象，2015年以后年輕人口和老年人口的逆流規模才快速縮減，並逐步轉變為從鄉村向城鎮的淨流出，我國鄉村人口結構的老齡化進程明顯快於城鎮。我們運用人口結構模型模擬預測的結果顯示，在城鄉人口生育率、死亡率和鄉村人口遷移率保持其內在發展趨勢情況下，未來我國人口發展仍將保持規模持續縮減和結構少子化老齡化趨勢。

高度重視鄉村人口快速縮減和老齡化對鄉村振興帶來的新挑戰

鄉村人口持續向城鎮遷移是城鄉二元經濟一體化融合發展過程中的客觀規律，持續的城鄉人口遷移為城鎮非農產業發展提供了大量勞動力和消費需求支持，鄉村人口減少后人均資源擁有量的提升也成為農業規模化經營、勞動生產率提升和農業經營收入提高的重要推動力。但與世界其他國家相對平緩的城鄉人口遷移不同，改革開放后我國城鄉人口遷移的速度很快，過快的鄉村人口流失在引致鄉村人口快速空心化的同時，也對鄉村建設、農業發展和農村社會發展產生了重大沖擊。

鄉村人口快速空心化對鄉村規劃與建設帶來重大挑戰。快速的鄉村人口流出導致我國鄉村人口空心化日益嚴重。據統計，我國自然村數量大幅度縮減，每個自然村平均常住人口也顯著下降。每年大量自然村的消亡意味著前期投資於這些自然村的基礎設施閑置荒廢，自然村人口持續流出也導致大量資源閑置，如村小學撤並后出現的大量校舍閑置、多個自然村合並為一個行政村后村委會辦公用房的閑置、人口遷移后大量農村住宅長期閑置等。此外，鄉村人口減少、居住日益分散，還意味著提升農村基本公共服務的人均成本將不斷提高。未來，隨著鄉村人口的持續流出，鄉村人口空心化及其伴隨的一系列問題還會繼續深化，鄉村建設需要順應鄉村人口發展變化趨勢，合理確定村庄建設重點和優先順序，探索既能不斷提升農村現代化生活水平，又能避免投資資源浪費的鄉村建設新模式。

鄉村勞動力規模縮減、年齡老化導致農業勞動力供給后繼乏力。隨著鄉村青壯年勞動力的持續流出，我國第一產業從業人員規模縮減。在規模縮減的同時，第一產業從業人員的就業狀況也發生了轉折性變化，農村從業人員中從事農業人員佔比下降。隨著鄉村人口尤其是青壯年勞動力的持續流出，未來，農村勞動力供給規模將持續下降，實際投入農業生產經營活動的勞動力規模還將不斷收縮，農業勞動力短缺問題將日益嚴重，農業勞動力老化問題已十分嚴峻。鑒於從事務農工作對年輕人吸引力很低，當前農業從業人員隨著年齡提高逐步退出農業生產經營活動后，農業生產經營將會陷入后繼無人的困境。

鄉村人口老齡化及照護服務供給不足致使大量農村勞動力離土難離鄉。隨著鄉村人口老齡化的快速發展，65歲及以上老年人口規模快速擴大，未來，鄉村老年人口規模還會持續擴大，老年人口及失能半失能人口規模也將快速擴大，意味著照護服務需求急劇擴大。由養老機構提供照護服務是做好老年照護服務的重要選擇，但目前農村居民收入水平不足以支持這一機構服務模式，除少數特困老人由地方財政負擔支出費用、由機構進行集中供養外，大多數農村老人仍採用由子女或親朋提供照護服務的居家養老模式，其結果就是大量農村勞動力為照顧家庭不得不留守農村，就近務工務農。兼業勞動力務工收入是家庭收入的重要來源，但因兼職照護家庭和務農，務工工作穩定性較差，如何保障這部分勞動力在非農產業的穩定就業，是各地政府的重要工作。同時，農村兼業勞動力絕大部分屬於經營耕地面積20畝以下的小農戶，盡管這一部分耕地資源僅能為兼業勞動力家庭提供很少的收入，但因務工工作不穩定、收入水平相對較低，大部分家庭不願放棄這一權益，其結果就是盡管鄉村人口已大規模轉移到城鎮，但因大量兼業勞動力作為小農戶不願退出，農業經營的規模化進程遲滯。

因地制宜推進宜居宜業和美鄉村建設

鄉村全面振興戰略的目標是按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化，建設農業強、農村美、農民富的宜居宜業和美鄉村。“十五五”時期扎實推進鄉村全面振興，須順應鄉村人口發展趨勢，不斷提升鄉村產業發展水平、鄉村建設水平、鄉村治理水平。

優化調整鄉村振興與人口城鎮化發展戰略。順應人口流動規律，首要的是加強對農村人口與勞動力轉移及城鎮化潛力普查監測力度，運用現代科技手段，精准追蹤、動態掌握各地人口流動趨勢與結構變化，為鄉村振興規劃和新型城鎮化戰略的優化提供數據支撐和決策依據。針對鄉村人口嚴重空心化和人口持續向城鎮轉移意願依然較強的現實，根據鄉村人口變化趨勢科學預測未來常住人口規模，客觀確定農村基本公共服務設施建設規模和重點，防止因人口持續減少而導致公共設施閑置浪費。針對存量農業勞動力大部分已城鎮化和半城鎮化、人口實際城鎮化率已很高的現實，當前人口城鎮化的工作重點應由量的擴張轉向質的提升，繼續推進農業轉移人口市民化，解決好隨遷子女與老人在城鎮的教育、養老、居住等問題，切實降低農業轉移人口在城鎮的生活成本，提高鄉村進城人口家庭遷移完整度、城鎮生活穩定性，讓進城人口能夠在城鎮安居樂業。

強化職業化農業勞動力培養。保障糧食與農產品供給安全需要一支高素質的務農勞動力隊伍。當前，純務農勞動力規模持續萎縮，農業勞動力老齡化、兼業化、斷層化問題交織疊加，應順應農業生產經營專業化趨勢，構建適應現代農業發展需要的科學培育體系，加強鄉村產業振興帶頭人和鄉村治理人才培育，擴大職業農民就業規模，通過激發農民創造力提升農業農村生產力。將數字化技能培訓作為職業農民教育的核心內容，加強智能農業機械、農業無人機等現代化農業生產經營技能培訓。解決務農人員的后顧之憂，完善職業化農業勞動力社會保障與收益保護機制，建立種糧最低收益保障制度，通過訂單收購、股權分紅、就近用工等，拓展農民參與產業發展方式，增強農業經營的穩定性和可預期性。

進一步提升農業生產經營的規模化集約化發展程度。發展農業適度規模經營，繼續鼓勵支持種植養殖中小散戶以家庭農場、農業合作社、農業企業化經營、土地股份合作、訂單農業等多種方式擴大經營規模，實現小農戶與現代農業發展有機銜接。構建由職業化高素質農民利用智能化機械進行適度規模化、集約化生產經營的現代農業發展模式，在提升“人+機”結合模式下農業勞動生產率的同時，實現土地經營規模擴大與農村勞動力轉移的良性循環。

增強縣域勞動密集型產業支持力度。這是應對機器替代人趨勢、防范結構性失業風險的關鍵舉措。應大力支持在縣域發展農產品加工、服裝、電子、玩具、養老照護等勞動密集型產業，通過財政補貼、稅收優惠、社保優待、用地配套、以工代賑等政策組合拳增強縣域企業吸納就業的積極性，吸引農村兼業勞動力、城鎮結構性失業和回鄉農民工就業，為縣域范圍內就近就地吸納勞動力就業提供兜底保障。

強化農村社會化家庭照護服務供給。加強縣域內城鄉融合的養老、托幼、教育等基本公共服務一體化發展，健全縣鄉村三級養老服務網絡，鼓勵開展村級互助性養老服務，提升養老機構資源使用效率和社會化養老佔比。加快推進免費學前教育，持續推進縣域寄宿制幼兒園與學校建設，提高農村學校辦學質量和寄宿條件，減輕農村學齡人口到縣城和鄉鎮就讀、入園的陪讀照護負擔。以財政補貼、政府購買社會服務等方式，統籌整合日間照料中心、老年活動中心等醫療和服務資源，為農村家庭提供低成本、便捷及時的家庭照護服務，進一步釋放農村家庭照護佔用的大量勞動力。

（作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部部長）