完善數據資源開發利用的法律保障體系

隨著新一輪科技革命和產業變革深入發展，數據這一新型生產要素已成為驅動經濟社會發展的重要引擎。《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出，“健全數據要素基礎制度，建設開放共享安全的全國一體化數據市場，深化數據資源開發利用”。深化數據資源開發利用、全面釋放數據要素價值，對賦能高質量發展、推進中國式現代化具有至關重要的作用。構建系統完備、運行有效、保障有力的數據法律體系，是充分激活數據要素潛能、深化數據要素市場化配置改革的重要依托。必須站在統籌發展與安全的戰略高度，深刻把握其重大意義，系統謀劃其完善路徑，以高水平法治護航數據要素市場的健康有序發展。

1.筑牢法律保障是深化數據資源開發利用的基本前提

數字經濟時代，數據資源的深度開發與高效利用離不開穩定、公平、透明的法律環境。筑牢法律保障是深化數據資源開發利用的基本前提，也是將數據從靜態虛擬資源轉化為動態生產要素，進而賦能高質量發展的基礎工程。

筑牢法律保障是激活數據要素潛能的制度基石。清晰的權屬界定是開展市場交易的先決條件。不同於土地、資本、勞動力等傳統生產要素，數據通常形態多樣，涉及個人、企業、公共機構等多方來源，具有非排他性、可復制性、易聚合性和價值衍生性等特征，在產權結構上更為復雜。以物債二分為底層邏輯的傳統法律體系顯然與此不相適應，如果不能及時地進行法律變革，明確數據的財產權益屬性、劃定各方行為邊界，那麼數據資源將難以真正進入市場化配置環節，其潛在價值也就無法被成規模地高效挖掘。筑牢法律保障的意義在於，通過構建一套契合數據特性的產權制度框架，改變所有權、使用權、經營權等權利束尚未得到清晰分割的現狀，確定數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制，厘清各方權益內容，穩定市場預期。唯有如此，才能有效激發數據供給、加工、流通與應用等各環節中主體的積極性，促使人們將沉睡的數據轉化為可標准化記錄、可規范化管理的戰略性資源，讓數據在流動中聚合、在聚合中增值。

筑牢法律保障是規范數據市場秩序的關鍵支撐。數據價值的實現在於流動，而健康的流動依靠秩序，秩序的確立則關乎法治。當前，數據要素市場雖在快速發育，但也面臨著交易標的不清、定價機制缺失、合規風險突出等問題，急需一套公認的市場運行規則來解決這些問題。筑牢法律保障就是建立一套基本的規則體系，使其涵蓋數據的確權登記、質量評估、定價機制、交易合同、結算交付以及爭議解決等全流程，繼而為數據要素的市場化流通架設起安全高效的制度軌道，營造出權責清晰、統一開放、競爭有序、公平透明的數據要素市場環境。隻有這樣，才能有效降低交易成本與制度性風險，提振市場信心，打破數據孤島，促進數據要素跨地域、跨行業、跨主體流通，在全國乃至全球范圍內實現優化配置，使數據真正從靜態資源轉化為動態資產，成為推動經濟發展的新質生產要素。

筑牢法律保障是統籌數據發展與安全的根本之策。數據資源的開發利用如同一把雙刃劍，在創造巨大價值的同時，也伴隨著數據泄露、數據濫用、數據攻擊事件以及數據跨境流動可能帶來的安全隱患等，必須用好法律保障工具。一方面，法律通過保障安全為發展劃定底線。我國已建立起以網絡安全法、數據安全法、個人信息保護法為核心的數據法律體系，確立數據分類分級保護、重要數據目錄管理、數據出境安全評估等基本制度。筑牢法律保障意味著要推動這些制度細化落實，科學劃定數據活動的底線，要求數據處理者在開發利用過程中必須履行安全保障義務，採取必要的技術和管理措施，確保公民權益、商業秘密和國家安全底線不被突破。另一方面，法律通過促進發展為安全注入活力。安全目標的實現本身也依賴於持續的發展支撐，沒有堅實的技術能力和產業基礎，高水平安全就如無源之水。筑牢法律保障可以通過促進數據基礎設施的建設、關鍵核心技術的研發以及專業化人才隊伍的培養，為安全保障能力的持續提升注入不竭動力。

2.完善數據資源開發利用法律保障體系的系統化路徑

當前，盡管我國已構建起數據領域的基礎法律框架，但隨著數據資源開發利用不斷向縱深推進，現有法律體系在系統性、協同性和精細度上面臨挑戰。破解上述挑戰，需要超越零散的“打補丁”式修法，進行系統性的法律工程再造。與此同時，應堅持和加強黨的全面領導，將黨的領導貫穿數據立法、執法、司法、守法等各個環節，確保數據法治建設始終沿著正確方向前進。

加快數據產權制度立法探索，夯實數據資產化改革的法治基礎。建議在總結地方試點和行業實踐的基礎上，啟動關於數據產權登記管理條例的立法研究。核心任務是在法律層面細化落實“三權分置”改革思路，明確數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權的具體內涵。立法還需詳細規定各類權利的取得條件、內容構成、行使限制、存續期限以及相互間的優先順位關系，並確定公共數據所有權代表行使主體，保護企業對其合法形成的數據產品與服務的財產權益，健全個人信息在匿名化、去標識化前提下的合規利用與價值反饋機制。同時，配套建立全國統一的數據產權登記公示制度與平台，由法定機構負責數據產權特別是數據資源持有權和數據產品經營權的登記、變更、公示和查詢，賦予登記以公信力，為數據資產的抵押、融資和交易提供不可或缺的法律基礎。

健全數據流通交易法律規則，暢通數據要素市場化配置的渠道。基於促進數據合規高效流通使用的目的，分領域、分場景推動流通規則的精細化。首先，制定數據交易管理條例，重點規范數據交易場所、交易主體、交易行為、信息披露與爭議解決。其次，大力推進公共數據授權運營立法，如國家發改委、國家數據局印發的《公共數據資源授權運營實施規范（試行）》，明確其法律性質，規定授權主體、授權條件、運營方遴選程序、授權協議的核心條款、運營收益的分配比例與用途監管。再次，為新型流通模式提供法律指引。通過發布司法解釋或部門規章，對數據共享協議的法律效力、數據信托中委托人與受托人的權利義務、數據經紀人行為的法律邊界等予以明確，培育多元化的數據合作生態。推動關於數據流通技術應用的精細化立法，探索實現“原始數據不出域、數據可用不可見”的技術方案，並制定合規標准和法律效力認定規則，降低流通制度性成本。最后，在鼓勵社會化增值開發的同時，注重公平，完善數據要素收益分配法律機制。要健全由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，依法保護各類主體合法數據收益﹔建立公共數據收益調節機制，確保收益主要用於公共服務和可持續發展﹔探索個人數據價值分享的法律路徑﹔研究完善數據要素相關的稅收調節政策，發揮其在促進共同富裕中的作用。

提升統籌發展與安全的水平，構筑可持續的數據開發利用環境。在堅守安全底線的前提下，法律應當更具回應性，貫徹包容審慎、鼓勵創新的監管原則。首先，動態完善數據分類分級保護制度，以標准化改革助推其落地。由國家層面牽頭，會同主要行業，制定更精細、更具操作性的數據分類分級指南和重要數據識別標准，增強規則的統一性和可預期性。其次，進一步優化數據跨境流動監管。在健全數據出境安全評估體系的同時，改進與高水平國際經貿規則相銜接的制度設計，如探索確立數據跨境流動“白名單”制度、細化標准合同的備案流程，為數據合規出境提供更加清晰的指引。再次，建立針對新興技術的“監管沙盒”與敏捷立法機制。對於人工智能、自動駕駛等前沿領域，可經法律授權設立“監管沙盒”，允許企業在可控的真實場景中測試創新產品和服務，監管部門進行同步觀察並制定臨時性豁免規則，待模式成熟后再轉化為正式立法。同時，建立法律法規的快速評估與修訂機制，及時回應技術變革帶來的新問題。最后，強化監管協同與綜合執法。在立法中進一步明確國家數據局在數據要素發展和安全監管方面的統籌協調職責，建立跨部門的常態化聯合執法與信息共享機制，統一執法尺度和標准，提升監管效能與威懾力。構建數據市場公平競爭審查機制，嚴厲打擊數據壟斷與濫用行為，確保數據要素在法治軌道上健康有序開發利用。

深化數據資源開發利用，是一場涉及生產力躍遷與生產關系重構的全方位變革。法律保障的核心使命在於，通過權利的清晰界定、秩序的理性建構和風險的法治化管控，將數據的巨大潛能從技術上的可能性和經濟上的潛在性，轉化為發展中穩定可及的現實性與確定性。這要求立法者、執法者和司法者必須具備前瞻性的數字思維與深厚的法治智慧，在堅守法治原則的前提下勇於創新。唯有成功構建起一套既能充分激發創造活力、又能有效維護各類安全、更能公平分配數字紅利的中國特色社會主義數據法律體系，我們才能牢牢把握數字時代的戰略主動，讓數據要素的浪潮在法治的堅實堤壩內奔騰不息，為中國式現代化注入前所未有的強大動能。

（作者：秦前紅，系武漢大學法學院教授）