高質量推進城市更新釋放內需潛力

城市是各類要素資源和經濟社會活動最集中的地方，是現代化建設的重要載體。2025年中央經濟工作會議強調，“堅持內需主導”“高質量推進城市更新”。我國經濟正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。通過推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效，將顯著提升城市發展能級和宜居宜業水平，更好滿足人民群眾的高品質生活需求、帶動有效投資增長，為提振內需提供強勁動能。

把握新趨勢新特點

隨著新型城鎮化深入推進，城市更新的重要作用更加凸顯。從城鎮化發展規律、人口結構變化、技術升級趨勢等方面入手，深刻把握城市發展的新趨勢新特點，能夠更好把脈居民消費升級需求、優化投資布局和服務供給，進一步做好城市更新工作，為擴內需提供更為廣闊的空間。

當前，城鎮化正在從快速增長期轉向穩定發展期，“攤大餅”式大規模擴張需求減弱，城市建設不再追求拉大框架的增量拓展，而是追求精細高效的存量提質。目前，我國19個城市群承載了全國75%的人口，貢獻了85%左右的國內生產總值。隨著城鎮化率繼續提高，越來越多的人口向城市群和都市圈集聚，其規模經濟和范圍經濟效應更加凸顯，大規模存量更新和補齊短板弱項蘊藏著很大的需求潛力。據測算，我國城鎮化率每提高1個百分點，每年能拉動萬億元規模的新增投資需求、新增2000多億元消費需求。此外，人口流動趨勢仍將持續較長時間，新落戶農民工、新畢業大學生等“新市民”剛性住房需求將持續釋放，這就需要根據人口流動變化調整城市空間布局，提升城市內部空間集約化水平，推進基本公共服務均等化和城市精細化治理。

順應人口結構變化趨勢，人民群眾的消費需求更趨多樣化、品質化，對城市人居環境、基礎設施、公共服務等多方面的優化配置亦提出了新要求，這也意味著城市承載經濟發展和服務民生的功能需要更加多樣和更具適應性。一方面，“一老一小”服務需求激增，要求擴大養老托幼、社區照護等相關公共服務設施供給﹔另一方面，青年群體對職住平衡、社交互動和生活體驗也提出個性化、多樣化訴求。這些都迫切要求圍繞人的全生命周期需求增加城市優質供給，加大市政設施的適老化、適幼化改造，提供更加舒適的居住條件和安全便捷的生活環境，滿足人口結構變化帶來的差異化升級需求。

隨著新一輪科技革命和產業變革深入發展，5G、人工智能、物聯網等技術廣泛應用，科技、產業與空間深度融合趨勢愈發明顯。推進城市數字化轉型、智慧化發展，成為面向未來構筑城市競爭新優勢的關鍵之舉。利用數字技術賦能城市更新，既涉及“硬設施”改造，加強智能化綜合性數字信息基礎設施建設，也涉及提升“軟服務”質量，增強各類公共服務的便捷性和精准性，由此實現新技術與城市發展各領域深度融合，能夠催生出更多創新業態與模式，從而更好滿足人民群眾不斷升級的消費需求。

激發投資消費潛能

城市更新並非只是物理空間改造，更重要的是對城市功能、產業和文化的系統性重構，實現城市向新向優集約發展。通過盤活低效資源、重構功能空間和增強人文底蘊，以高質量供給激活新需求，讓城市成為釋放投資與消費雙重潛力的重要載體。

通過資源整合和空間重構，有力促進投資和消費。城市人口、資源、經濟活動高度密集，城市發展轉向存量提質增效，以盤活存量資源帶動增量，能夠激發城市投資活力和提振居民消費。目前城鎮范圍積累了約350億平方米的住房存量，按照2%的房屋折舊率估算，每年會創造出約7億平方米的更新替代需求。此外，加大對城市老舊小區、街區、廠房、管網等改造升級，開展新型城市基礎設施建設，將為養老托幼、科技研發、文化創意、休閑娛樂等業態發展提供空間載體，創造更多新就業崗位，進而促進居民就業增收，拉動消費增長，帶動區域經濟發展。

通過產業創新和業態融合，更好滿足多元需求。產業與城市的功能融合深刻影響著城市發展的運行模式。產業空間集研發、辦公、居住、商業、休閑等於一體，與城市功能高度融合﹔城市空間也不僅是生活消費場所，而且也承載著數字創新、科技孵化等產業功能。城市發展要從要素驅動轉向創新驅動，加大產業創新和業態融合投資力度，推動城市產業形態重塑和再造，增強供給體系對群眾多元需求的適配度，為消費者提供更多優質產品和服務選擇，從而形成以產促城、以城興產、產城融合的發展態勢，進一步提升城市發展質量、產業發展效能和人居生活質量。

通過文化保護與傳承，激發人文經濟新活力。歷史文化是城市的靈魂。為城市更新注入文化內涵，不僅讓城市更具有“含文量”和“煙火氣”，也有助於提升精神文化產品供給質量，挖掘文化消費潛力，更好滿足人民群眾多樣化、多層次的精神文化需求。在城市更新中注重保護好歷史文化遺產，加大對非物質文化遺產保護的投入力度，將歷史文化街區等統籌納入城市空間布局，以“繡花”“織補”等方式進行微改造，做到歷史保護傳承與活力再生的有機統一，可為文化創意產業、數字服務業態、文旅消費模式發展打開新空間。

找准重點破解難題

當前，一些城市發展面臨著規劃調整滯后、老舊設施更新效率不高、資金來源不足等難點問題，倘若不能有效解決這些瓶頸制約，城市的發展活力、擴內需潛力就難以釋放。堅持城市內涵式發展，必須找准著力點，破解城市規劃、資金、運營等方面存在的問題，建立可持續的城市發展模式，高質量推進城市更新。

聚焦提質投資於物。在總體保持適度超前但不過度超前基礎上推動基礎設施由規模增長轉向高質量發展，著重擴大市政基礎設施更新改造投入。穩步推進城中村和危舊房改造，持續開展城鎮老舊小區改造，建設安全、舒適、綠色、智慧的“好房子”，推動居住品質升級。加快補齊市政設施安全韌性短板，推進城市燃氣、供水、排水、供熱等老舊管網更新和綠色低碳改造，推動城市地下綜合管廊建設改造，構建覆蓋生產、工作、生活全域的城市場景供給體系，切實抓好城市“裡子”工程建設，打造安全可靠的韌性城市。

加大力度投資於人。城市更新既要求投資於物，同時也需要投資於人。要健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系，引導更多資金投資惠民生工程，提高民生類項目政府投資比重，擴大健康、教育、技能培訓等服務供給，尤其是增加對“一老一小”服務設施適老化、適幼化改造投資，加大對保障性住房、社區醫院、居家養老、托幼教育等民生領域的投入。逐步提高城鄉居民基礎養老金標准，健全與常住人口相匹配的公共資源配置機制，建立技能提升與薪酬水平相匹配的聯動機制。完善消費配套設施，優化城市商業、文化和旅游服務布局，加強餐飲、娛樂、出行等方面的智慧服務配套，強化優質醫療衛生資源配置，建設舒適便利的宜居城市。

增強項目資金要素保障。城市更新周期長、涉及金額大。為此，既要發揮政府投資帶動作用，建立可持續的城市建設運營投融資體系，對涉及基本民生保障的項目，要加大中央財政專項轉移支付支持力度，增強項目資金要素協同保障力度﹔又要拓寬社會資本參與渠道，鼓勵引導經營主體參與城市更新，更好發揮基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）盤活存量資產、促進投資良性循環的作用，通過總體打包、區域統籌、肥瘦搭配等形式促進區域、民生、產業統籌更新，提高項目資金使用效益。

持續提升城市軟實力。推進城市更新的過程是完善城市治理的過程。要堅持以城市居民需求為導向，加強系統治理和基層治理，完善群眾訴求響應閉環，著力解決好群眾身邊的急難愁盼問題。運用科技手段精准查找問題和明確治理重點，推動治理效能的系統性提升。推進城市更新的過程也是文化鑄魂的過程。要保護好城市的歷史文化遺產，完善博物館、城市書房、文化驛站等設施，開展“書香中國”等文化活動，擴大高品質公共文化服務供給，探索開放包容的城市更新模式。弘揚社會主義核心價值觀，著力提高市民文明素質，推動形成與現代化人民城市相適應的思想觀念、文明風尚和行為規范，為城市高質量發展提供精神動力。

（作者系中國國際經濟交流中心科研信息部副部長、研究員）