促進高質量充分就業的形勢與對策

“十五五”規劃建議提出“十五五”時期經濟社會發展的主要目標，要求“高質量充分就業取得新進展”，明確了“十五五”時期我國就業工作的方向和重點。中央經濟工作會議進一步指出，2026年做好經濟工作要實施穩崗擴容提質行動，穩定高校畢業生、農民工等重點群體就業，鼓勵支持靈活就業人員、新就業形態人員參加職工保險。就業是最基本的民生，事關人民群眾切身利益，事關經濟社會健康發展，事關國家長治久安。促進高質量充分就業，是新時代新征程就業工作的新定位、新使命。

就業工作面臨新形勢

當前和未來一段時期，就業工作仍然面臨新形勢新挑戰。

勞動力供給“總量承壓”與“結構失衡”並存。我國勞動參與率長期保持在65%以上的較高水平，我國仍將在較長時期內保持世界第一勞動力大國的地位。2024年底我國16—59歲勞動年齡人口約8.58億人，盡管預計到2030年該群體規模將有所下降，但我們必須清醒地認識到，勞動力供給的總量壓力並未根本性緩解。對就業總量的關注仍需放在首位。與此同時，“有活沒人干”與“有人沒活干”的就業結構性矛盾會更加突出，技術進步和經濟轉型升級將進一步加劇這種結構性矛盾。

青年“慢就業”心態下的總量壓力與質量的錯配值得關注。2026—2030年間，我國16—24歲青年人口將由1.4億增至1.6億，每年城鎮新成長勞動力預計保持在1500萬人以上，其中高校畢業生規模將持續超過1000萬人，青年就業的總量壓力在未來數年將隻增不減。更為復雜的是，結構與觀念的矛盾日益尖銳。青年對“鐵飯碗”持續追逐，希望通過持續備考進入體制，對高質量充分就業和工作的理想化期待上升。說明勞動力市場供需雙方在就業質量、崗位預期與價值認同上出現顯著錯配。

老齡化加速下大齡勞動者就業保障體系亟待健全。截至2024年底，我國60歲及以上人口達3.1億，佔總人口22.0%，已步入中度老齡化社會。預計到2030年，這一群體將增至3.87億人、佔比達27.9%，逼近重度老齡化標准。屆時，我國人口年齡中位數將達44歲，大齡勞動者的就業保障需求更加迫切。以農民工群體為例，50歲以上的大齡農民工規模接近1億人，他們集中於建筑業、生活服務業等領域，多從事體力型、短期性工作，極易受到經濟波動的沖擊。對於這部分因年齡偏大、技能單一而競爭力不足的群體，擇業轉型空間狹窄，再就業難度極大。推動勞動力市場的“適老化改造”，將成為緊迫的系統性工程。

就業質量訴求升級與區域性就業壓力交織。勞動者的訴求正從“尋求崗位”向“追求質量”全面升級，他們不僅關心崗位“有沒有”，更關注崗位“好不好”、權益保障“到不到位”、就業環境“公不公平”。與此同時，部分中西部地區、老工業基地等，由於資源枯竭、產業單一、人才持續流出等因素，面臨就業機會匱乏的困境。必須建立常態化的監測預警機制與風險防范預案，守住不發生系統性風險的底線。

人工智能觸發就業市場結構性等深層次變革需要積極應對。人工智能技術的迅猛發展，正以前所未有的深度與廣度重塑就業市場格局。每次技術革命都會對就業產生重要影響，總而言之，技術進步產生兩個“就業效應”，即就業替代和就業創造效應。這兩個效應產生有先后的時間差，不是同時並存的。首先產生的是就業替代效應。通過人工智能直接接管人類的工作，導致技能貶值、業務流程重組。原有就業崗位被取代，必然伴隨著失業的產生。這是就業政策最先關注的重點階段，目標是確保該階段平穩安全度過。然后出現的是就業創造效應，包括創造新職業，如人工智能（AI）訓練師、數據科學家﹔催生新產業，如大量新就業形態﹔間接創造就業，通過提高勞動生產率，降低產品的價格，刺激需求並創造新的投資，從而間接產生就業。技術對就業的總體影響取決於兩個效應的動態平衡，特別是疊加政策作用后，對具體時點的就業供求預測非常困難。就業政策關注的重點是如何提升勞動者的技能，解決結構性就業問題，幫助勞動者適應新技術的要求，獲得高質量的就業崗位。要注意的是，歷次工業革命以物質設備和信息替代體力、部分腦力勞動為主，技術進步集中於生產工具、能源利用、信息資源使用效率的提升，而新一代人工智能技術則通過算法、算力與數據的結合，實現對腦力勞動的替代與增強，技術擴散速度更快，社會滲透范圍更廣，就業變革更深。

促進就業質的有效提升和量的合理增長

“十五五”時期是基本實現社會主義現代化的關鍵時期，就業工作需要圍繞促進高質量充分就業，實現就業機會更加充分，就業環境更加公平，就業結構進一步優化，人崗匹配更加高效，勞動關系更加和諧，收入分配制度不斷完善，覆蓋城鄉勞動者的社會保障體系更加健全，新就業形態勞動者權益得到積極保障，持續促進就業質的有效提升和量的合理增長。

強化就業優先導向，系統性推動就業擴容與提質。一是強化宏觀政策就業導向，提升經濟增長的就業彈性。在制定財政、貨幣、投資等政策時，需評估其就業帶動效應，優先支持就業容量大、崗位質量高的領域。二是健全就業影響評估機制，前置化防范就業風險。建立一套科學、量化的評估指標體系，對可能導致就業產生顯著抑制或破壞效應的政策措施，實行審慎出台原則。對確需出台的必須明確應對預案和政策儲備。三是激發經營主體活力，優化就業崗位供給結構。實施創新驅動發展戰略，通過產業鏈重構與數字化轉型，催生更多知識密集型與技術密集型的新興崗位。政策的著力點在於持續優化營商環境，全面落實減負穩崗擴就業政策，尤其要加強對吸納就業主渠道廣大中小微企業的精准扶持。四是完善創業生態系統，推廣“科技成果+創業”“產業發展+創業”“職業技能+創業”“民生需求+創業”四種模式。釋放創業帶動就業的倍增效應，著力構建“創業培訓、創業服務、創業孵化、創業活動”四創聯動的支持體系，重點建設一批特色鮮明、功能完善的創業孵化載體與公共服務平台，著力構建區域性、綜合性的創業生態系統。

深化人力資源供給側結構性改革，提升勞動力質量與配置效率。從源頭上優化人力資源供給結構，打通“教育培養—職業發展—區域配置”的全鏈條，實現勞動力供給與產業需求的動態匹配與質量升級。強化市場需求對高等教育和職業教育的導向作用，建立由行業部門、重點企業與院校共同參與的專業設置評議機制，動態調整學科專業目錄。加快構建“政府引導、企業主體、社會參與”的終身職業技能培訓體系，全面推行中國特色企業新型學徒制，拓寬技能人才的職業發展通道，落實“新八級工”制度，切實提高其社會地位與薪酬待遇，促進“技高者多得”。實施全過程就業指導，廣泛組織短期職業體驗、項目制實習等職業指導活動，引入企業導師、職業規劃師提供個性化咨詢。促進重點群體多渠道就業，將高校畢業生等青年群體就業作為重中之重，促進青年通過就業成長成才﹔為農民工及家庭在城鎮穩定就業生活創造條件，促進返鄉創業與就地就近就業，實施“一縣一品”勞務品牌建設工程﹔協同做好退役軍人、婦女、殘疾人等其他重點群體的就業支持工作。

健全公共服務與權益保障體系，著力維護勞動者合法權益。推進公共服務均等化，破除勞動力要素流動的體制機制障礙，統籌城鄉與區域間的就業政策。將就業公共服務重心下移、資源下沉，夯實基層服務能力，打通公共就業服務的“最后一公裡”，實現就業公共服務精准觸達。深化收入分配制度改革，健全初次分配中勞動者收入與經濟增長、企業效益提升相聯動的工資合理增長機制。全面推行並規范企業、行業及區域性工資集體協商，著力增加一線勞動者的勞動報酬。保障新就業形態勞動者合法權益，通過明確平台企業責任、規范勞動規則、暢通維權渠道，依法保障新就業形態勞動者享有公平的勞動報酬、休息休假和勞動安全衛生權利。

構建協同治理格局，凝聚促進高質量充分就業的系統合力。促進高質量充分就業是一項系統工程，必須突破單一部門的工作范疇，構建政府、市場、社會多方協同的治理架構，通過機制創新、數據驅動與風險預控，系統性提升就業工作的整體效能。健全跨部門協同、數據共享、會商與決策協調機制，構建統一的就業失業統計監測與大數據分析平台，實施常態化的崗位需求調查與勞動力市場預測。完善監測預警體系，通過對重點行業、重點企業、重點群體的就業失業動態進行實時監測，設定預警閾值，確保在風險萌芽階段即可識別、及早干預，實現從被動應對向主動預控的戰略轉變。構建就業友好型的技術發展路徑，有效發揮人工智能技術在就業擴容提質方面的積極作用，積極防范化解可能帶來的就業風險。激發經營主體與社會力量活力，激勵企業履行社會責任，開展在崗培訓、開發新崗位、穩定現有崗位。支持高端智庫與研究機構開展就業前沿理論與政策實踐研究，為構建中國特色的高質量充分就業理論體系提供學理支撐。強化輿論引導，主動釋放穩定預期、提振信心的積極信號。通過講好就業故事，推廣先進經驗，最終形成政府責任到位、市場機制有效、社會參與廣泛的就業促進大格局。

（作者系中國勞動和社會保障科學研究院智庫首席專家）