提升宏觀經濟治理效能

2025年中央經濟工作會議指出：“明年經濟工作在政策取向上，要堅持穩中求進、提質增效，發揮存量政策和增量政策集成效應，加大逆周期和跨周期調節力度，提升宏觀經濟治理效能。”把握從“宏觀調控”到“宏觀經濟治理”的演進邏輯，梳理“十四五”時期宏觀經濟治理成效，分析“十五五”時期完善宏觀經濟治理的舉措和2026年宏觀政策取向，對於認識和把握新形勢下提升宏觀經濟治理效能的有效途徑，繼續做好經濟工作，具有重要意義。

把握從“宏觀調控”到“宏觀經濟治理”的邏輯

黨的十八大以來，中國經濟發展進入新常態，經濟運行出現多方面趨勢性變化。比如，從供需總量平衡看，過去很長一個時期是需求過熱，供給不足，但在經過工業化高速發展后，中國已成為世界第一制造大國，制造業產能迅速擴張，並且隨著人口老齡化加速，房地產市場深度調整，需求對經濟增長的約束持續強化，供需關系呈現需求不足、供強需弱的態勢。又如，從投資和消費看，過去投資是經濟增長的主要驅動力，在面臨外部沖擊和下行壓力時，往往通過擴大投資拉動經濟增長。但隨著基礎設施投資空間收窄、積累的地方債務壓力增大，投資增速明顯放緩，投資驅動經濟增長的動力減弱。再如，從新舊動能轉換看，以人工智能為核心的新一輪科技革命，通過重塑生產方式和資源配置，正在深刻影響宏觀經濟運行，並推動經濟結構加速分化，高新技術產業和戰略性新興產業保持較快增長。與此同時，從外部環境看，地緣政治沖突、全球產供鏈重構等，使得外部環境的不穩定不確定性明顯上升。

上述情況表明，我國宏觀經濟運行發生深刻變化，呈現周期性、結構性、體制性因素疊加，內部平衡與外部沖擊相互交織的復雜局面，經濟發展處於增長動力轉換與發展模式升級的關鍵階段，宏觀調控的復雜性與緊迫性進一步增加。從傳統的“宏觀調控”向“宏觀經濟治理”轉變，是適應經濟發展階段性變化、應對復雜嚴峻挑戰的必然選擇，也是我們黨宏觀經濟管理理念與實踐的重大創新。

從“宏觀調控”轉向“宏觀經濟治理”，具有新的內涵和實踐特征。從治理主體看，傳統的宏觀調控，政府和市場是主體與客體的關系﹔宏觀經濟治理則強調政府和市場都是資源配置的手段，要求統籌有效市場和有為政府的關系，讓“無形之手”和“有形之手”協同發力。從治理目標看，傳統的宏觀調控，政策目標相對單一，主要是逆周期調節熨平經濟周期波動，實現經濟增長、促進就業和控制通脹﹔宏觀經濟治理的政策目標則更加多元，包括總量平衡、結構優化、質量提升和風險防范，強調統籌逆周期和跨周期調節，既要通過逆周期調節平滑經濟波動，又要關注跨周期平衡，防止政策過度導致效果衰減和長期副作用，防范化解風險，推動經濟高質量發展。從治理重點看，傳統的宏觀調控主要強調需求管理，通過財政政策和貨幣政策平抑總需求﹔宏觀經濟治理則強調供給和需求是經濟運行的一體兩面，互為條件、相互依存，要求統籌擴大內需和優化供給，實現更高水平的供需動態平衡。從治理方式看，傳統的宏觀調控主要是依托宏觀調控部門的政策發力﹔宏觀經濟治理則強調治理主體協同配合，發揮國家發展規劃的戰略導向作用，加強財政、貨幣政策協同，發揮產業、價格、就業、消費、投資、貿易、區域、環保、監管等政策作用，加強宏觀政策取向一致性評估，健全預期管理機制，形成政策合力。從治理視野看，傳統的宏觀調控主要考慮國內的經濟運行﹔宏觀經濟治理則強調統籌內部與外部關系，在促進國內經濟大循環的同時，暢通和提升國際循環，保持經常項目和整個國際收支基本平衡，促進經濟內外均衡。

“十四五”時期宏觀經濟治理取得的成效

“十四五”時期，面對國際環境錯綜復雜變化和國內經濟轉型的艱巨任務，我國堅持穩中求進工作總基調，實施一系列積極有為的宏觀政策，不斷提高宏觀調控的針對性和有效性，加快構建適應經濟發展階段性變化的宏觀經濟治理體系。

財政政策作為宏觀調控的重要手段，發揮擴大總需求和調結構的雙重作用，熨平經濟周期性波動，促進經濟總量平衡和結構優化。“十四五”時期，有力實施積極財政政策，擴大支出規模，加強重點領域財力保障，有效應對新冠疫情沖擊和國際環境變化帶來的沖擊挑戰。優化財政支出結構，支持建成世界上規模最大的教育體系、社會保障體系、醫療衛生體系。實施更加積極的財政政策，有效支持擴大國內需求，推動經濟持續回升向好。

貨幣政策在宏觀調控中同樣發揮重要作用。“十四五”時期數次調整優化貨幣政策，保持社會融資規模、貨幣供應量增長同經濟增長和價格總水平預期目標相匹配，促進社會綜合融資成本穩中有降。2024年9月中央推動出台一攬子增量政策，其中包含一系列較大力度的貨幣政策措施，有效推動經濟企穩回升。2025年以來，實施適度寬鬆的貨幣政策，2025年5月推出新的一攬子貨幣政策措施，包括進一步降准、降息，加大結構性貨幣政策支持科技創新、提振消費、小微企業、穩定外貿力度，優化兩項支持資本市場的貨幣政策工具等，有效保持了金融市場流動性充裕，推動社會融資成本處於歷史低位，為提振市場信心、改善社會預期、應對外部沖擊、推動經濟持續回升向好發揮積極作用。

在實施更加積極有為的宏觀政策基礎上，加快完善宏觀經濟治理體系。更加注重加強政策協調配合，加強財政和貨幣政策協調配合，同時加強財政、貨幣政策與產業、價格、就業、消費、投資、貿易、區域等政策的協調。開展宏觀政策取向一致性評估，增強宏觀政策取向一致性和有效性。更加注重預期管理，健全預期管理機制，增強在復雜局面下引導預期、管控風險的能力。回顧“十四五”，我國通過加快完善宏觀經濟治理體系，推動實現了經濟總量穩定增長、結構持續優化、質量有效提升的多重目標，主要表現在：首先，經濟規模邁上新台階。“十四五”時期，國內生產總值連續跨越110萬億元、120萬億元、130萬億元三個大台階，預計2025年可達140萬億元左右，我國作為世界第二大經濟體的地位鞏固提升。其次，結構調整取得新進展，經濟結構持續優化，產業升級步伐加快。第三，發展質量實現新提升，科技創新能力大幅提升，綜合科技實力明顯上升。

中國經濟發展不僅改變了自己，也影響了世界。“十四五”時期，我國對世界經濟增長的貢獻率保持在30%左右，成為世界經濟增長最穩定、最可靠的動力源。作為超大規模經濟體，發展外溢效應顯著。2024年我國貨物貿易總額達到43.8萬億元，連續8年穩居全球第一，價廉物美商品的出口，為許多國家保持物價穩定、提高國民福利創造了有利條件。我國出口的風電光伏產品，“十四五”期間累計為其他國家減少碳排放約41億噸，為全球低碳轉型作出重大貢獻。

“十五五”時期提升宏觀經濟治理效能的重點方向

黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》），對“十五五”時期提升宏觀經濟治理效能作出總體部署，提出“完善宏觀經濟治理體系”“提升宏觀經濟治理效能”。相較於“十四五”，“十五五”更加強調“強化逆周期和跨周期調節，實施更加積極的宏觀政策”“增強宏觀政策取向一致性”“健全預期管理機制”“促進形成更多由內需主導、消費拉動、內生增長的經濟發展模式”，為提升宏觀經濟治理效能指明方向。

強化逆周期和跨周期調節。加大積極財政政策力度。優化財政支出結構，更加注重“投資於人”，合理提高公共服務支出佔財政支出的比重，提高民生類政府投資比重，通過增加教育、育幼、養老、醫療等公共服務和民生保障支出，提高居民消費能力。把促進經濟穩定增長、物價合理回升作為貨幣政策重要考量，引導金融機構加力支持擴大內需、科技創新、中小微企業等重點領域。經濟運行面臨的結構性問題，並非短期內可以解決，需要強化跨周期調節，推進結構性改革，今后一個時期要加快全國統一大市場建設，深入整治“內卷式”競爭，完善落后過剩產能有序退出機制。

加強宏觀政策協同配合。中國特色的宏觀經濟治理體系，既要發揮財政政策、貨幣政策的作用，同時又要強化國家發展規劃戰略導向作用，加強財政、貨幣政策協同，發揮好產業、價格、就業、消費、投資、貿易、區域、環保、監管等政策作用，避免政策效應相互抵消和“合成謬誤”，形成政策合力，提高宏觀治理效能。

健全預期管理機制。更加注重市場預期管理，加強與市場主體的溝通交流，提高政策透明度，重大政策出台或發生重大突發事件時做好權威解讀工作，讓市場主體更好理解政策意圖，避免市場因誤判出現波動，增強在復雜局面下引導預期、管控風險的能力。

促進形成更多由內需主導、消費拉動、內生增長的經濟發展模式。擴大國內需求，僅依靠短期政策調節難以形成長效機制，必須把短期政策和中長期制度建設結合起來，形成擴大內需長效機制和促進消費的有效制度安排。《建議》明確提出，“促進形成更多由內需主導、消費拉動、內生增長的經濟發展模式”。這就要求必須從經濟發展模式上解決內需不足、消費偏弱的深層次問題，而要轉變經濟發展模式，必須下大力氣深化改革。一是深化財稅體制改革。我國在生產環節和生產地征收消費稅，消費地政府難以從中受益，這是削弱其促進消費內在動力的制度性因素之一。要加快落實黨的二十屆三中全會確定的“推進消費稅征收環節后移並穩步下劃地方”，激勵地方政府推動擴大消費的積極性，改變地方政府“重投資、輕消費”的行為模式。二是加快農業轉移人口市民化。加快落實由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，鼓勵常住地政府解決農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女教育等基本公共服務問題，建立有效激勵機制提高常住地政府提供基本公共服務的積極性，釋放農業轉移人口的巨大消費潛能。三是放寬服務業准入限制。我國商品消費相對飽和，服務消費潛力巨大。要創新多元化消費場景，擴大服務消費。應放寬准入限制、理順服務價格，吸引更多社會資本進入，在更多細分領域開發優質產品和服務，滿足中高收入群體多樣性差異化的服務消費需求。

2026年實施更加積極有為的宏觀政策

2026年是“十五五”開局之年。2025年中央經濟工作會議提出了“堅持穩中求進工作總基調”“實施更加積極有為的宏觀政策”“著力穩就業、穩企業、穩市場、穩預期，推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長”等要求，確保實現“十五五”良好開局。

當前，我國經濟運行面臨的困難和挑戰，主要是外部環境變化影響加深，國內供強需弱矛盾突出，重點領域風險隱患較多。我們要直面問題、正視挑戰，看到這些問題是發展中、轉型中的問題，繞不開、躲不過，經過努力是可以解決的。針對經濟運行面臨的內需不足等多重壓力，要保持宏觀政策的必要規模和力度，繼續實施更加積極的財政政策和適度寬鬆的貨幣政策，發揮存量政策和增量政策集成效應，推動經濟持續回升向好。

繼續實施更加積極的財政政策。在政策力度上，保持必要的財政赤字、債務總規模和支出總量，既著眼當前，用好用足財政政策空間，也要為應對未來風險留有余地，確保財政可持續。在政策質效上，著力提高精准性和有效性。優化財政支出結構，強化國家重大戰略財力保障，推動更多資金資源“投資於人”，更加注重惠民生、擴內需、增后勁。

繼續實施適度寬鬆的貨幣政策。把促進經濟穩定增長、物價合理回升作為貨幣政策的重要考量。把物價目標作為貨幣政策的“錨”，緊盯居民消費價格指數(CPI)和GDP平減指數的變化，保持貨幣政策足夠力度。在政策執行上，靈活高效運用降准降息等多種貨幣政策工具，保持流動性充裕，使社會融資規模、貨幣供應量增長同經濟增長、價格總水平預期目標相匹配，促進社會綜合融資成本低位運行，為經濟持續回升向好營造良好貨幣金融環境。疏通貨幣政策傳導機制，引導資金流向擴大內需、促進科技創新、支持中小微企業發展等重點領域。

（作者：王一鳴，系中國國際經濟交流中心副理事長）