為什麼要繼續實施更加積極的財政政策

中央經濟工作會議指出，要繼續實施更加積極的財政政策。當前，我國經濟社會發展已進入高質量發展階段，經濟運行的穩健性、潛在增長能力和發展動能正在同步重塑，財政需求結構、區域發展格局與國際環境變化交織疊加，宏觀調控面臨的新情況和新任務不斷增多，需要積極財政政策在穩定宏觀大局、塑造長期預期、提升治理效能和增強發展韌性方面發揮更大作用。通過加強科學統籌、合理運用財政工具和優化政策結構，為經濟平穩運行和高質量發展提供更加堅實的支撐。

適應國內外經濟環境變化需要繼續實施更加積極的財政政策

我國經濟發展中老問題、新挑戰仍然不少，外部環境變化影響加深，國內供強需弱矛盾突出，重點領域風險隱患較多。經濟運行中呈現的新變化、新特征表明，積極財政政策在穩增長、穩預期方面的作用更加突出。

從國內需求和供給的結構變化來看，我國供強需弱矛盾突出，制約著經濟增長動能的充分釋放。以鋼鐵行業為例，2025年前三季度，我國累計生產粗鋼7.46億噸，同比下降2.9%，而同期國內折合粗鋼表觀消費量6.49億噸，同比下降5.7%，整體看消費降幅明顯大於產量降幅。類似情況在水泥、建材、化工等與房地產密切相關的行業中均有所體現，反映出傳統行業供給過剩與需求疲軟並存的結構性矛盾尚未緩解。在需求側，居民消費修復仍然偏弱，民間投資動力不足，房地產投資下降，使得對新增供給的吸納能力進一步減弱。供需不匹配不僅壓縮了企業利潤空間，也抑制了預期改善。在這一背景下，需要通過更加積極的財政政策擴大有效需求、改善市場預期，推動供需關系向更加均衡的方向發展。

從經濟體系中潛在風險的演變來看，我國重點領域風險隱患較多，財政穩預期和防風險的任務更加繁重。隨著房地產行業進入深度調整期，項目交付、資金鏈和行業預期等方面仍面臨較大壓力，市場波動通過土地市場和相關產業鏈傳導至地方財政與金融機構，使部分地區財政收支平衡難度加大。部分地區受土地出讓收入下降、公共服務支出剛性上升、區域產業結構單一等因素影響，基層“三保”支出面臨較大壓力。這些風險雖然總體可控，但呈現交織性強、傳導鏈條長的特征，要求財政更加主動作為，通過強化風險化解、資源統籌、政策協同能力，增強經濟體系穩定性。

從國際經濟政治環境的新變化來看，外部環境的不確定性進一步加深，對我國經濟運行構成多方面影響。2024年以來，全球經濟增速放緩趨勢更加明顯，主要經濟體增長動力不足，國際需求疲弱，貿易摩擦與地緣政治沖突的累積效應使外需對我國經濟增長的拉動作用存在不穩定性。同時，一些產業鏈環節受到外部限制或競爭壓力加劇，我國企業在技術、市場等方面面臨新的挑戰。在出口波動、外部需求不確定性增強的背景下，依靠國內需求穩定經濟增長的任務更加緊迫。面對全球環境的深刻變化，需要通過更加積極的財政政策增強國內市場韌性，擴大內需特別是有效需求，提升自主創新能力和產業鏈供應鏈的穩定性，以更好適應外部環境的不確定性。

積極財政政策的職能定位已突破傳統經濟調節工具范疇

在復雜多變的國內外環境下，財政政策在宏觀調控體系中的作用更加凸顯，其功能已不再局限於傳統意義上的逆周期調節，而是同時承擔著穩定增長、優化結構、防范風險與提升國家經濟安全能力等多重任務。面對有效需求不足、重點領域風險累積以及全球經濟政治格局的不確定性，積極財政政策的定位必須更加明確，通過政策工具的綜合運用形成穩定預期、激發活力、增強韌性、提升潛力的支撐體系，以推動我國經濟在新階段實現更高質量、更可持續的發展。

其一，積極財政政策是擴大內需、優化供給的有效工具。從需求側看，財政政策具有直接調節社會總需求的能力，通過適度擴大財政支出、提升公共服務供給水平、改善收入分配結構等方式，可以有效彌補私人部門需求不足，促進消費和投資的穩定增長。在當前有效需求不足的背景下，財政政策在擴大有效投資、提高居民消費能力、促進重點領域項目建設等方面具有不可替代的作用。從供給側看，財政政策能夠通過專項投入、稅收激勵、產業扶持等方式，引導資源流向科技創新、先進制造業、綠色發展等具有高溢出效應的領域，推動供給體系向高質量方向轉型。財政在創新生態培育、基礎研究支持、關鍵技術攻關等方面的制度性安排，有助於提高全要素生產率，增強經濟增長的內生動力。

其二，積極財政政策是穩妥化解重點領域風險的重要抓手。當前房地產、地方財政、金融機構等領域的風險仍處在化解攻堅階段，呈現交織性強、傳導鏈條長、區域差異較大的特點。在風險化解過程中，財政不僅承擔著地方經濟社會運行的核心保障職能，也在金融穩定和房地產風險處置中發揮著重要支持性作用。通過完善轉移支付制度、加強基層財政保障能力、規范地方舉債行為、優化債務期限結構等措施，財政政策能夠增強地方治理能力和公共服務供給能力，避免局部財政壓力演變成系統性風險。在金融領域，財政通過資本補充、設立風險緩釋基金、政策性安排等方式，可以支持中小金融機構穩健運行，促進金融體系整體穩定。在房地產領域，財政部門可結合保障性住房建設、城鄉更新、相關稅費政策優化等措施，促進市場平穩發展，避免風險向更大范圍擴散。總體而言，在經濟結構調整和風險暴露加速的背景下，財政政策在風險識別、風險緩沖和風險化解中的制度性作用愈發重要，是維護宏觀穩定不可或缺的政策工具。

其三，積極財政政策是應對外部挑戰的“內功”保障。隨著全球經濟增長放緩、貿易限制增多、科技競爭加劇以及產業鏈供應鏈持續調整，我國在外部市場、技術獲取、價值鏈合作等方面面臨更多不確定性。中央經濟工作會議強調“必須以苦練內功來應對外部挑戰”。依靠財政政策強化國內大循環能力、增強關鍵領域自主可控能力、提升產業鏈供應鏈韌性，對於實現長期穩定發展具有重要意義。積極財政政策不僅可以通過加大對基礎研究、戰略性新興產業、重大科技攻關和關鍵核心技術的支持力度，構建高水平科技自立自強的制度基礎，也可以通過改善基礎設施條件、推動區域協調發展、增強公共服務體系供給能力，提高經濟社會整體的風險承受能力和資源調配能力，還可以通過提升社會保障水平、完善收入分配格局、改善居民發展預期，增強國內市場規模優勢，使國內大循環在應對外部沖擊時更具韌性。可以說，積極財政政策在提升我國經濟抗沖擊能力、增強長期發展穩定性方面發揮著基礎性作用，是實現經濟高質量發展和國家戰略安全目標的重要支撐。

健全以收支調控與債務治理為核心的積極財政政策框架

面對經濟結構調整深化、供求恢復不均衡以及風險挑戰並存的復雜形勢，積極財政政策必須更加注重系統性、精准性和可持續性，通過完善政策體系、優化制度安排、提升治理能力，使財政政策在擴大需求、穩定預期、防范風險和促進長期發展方面發揮更大效能。

在收入端，關鍵在於規范稅收優惠和財政補貼政策，使財政收入體系更加穩定、透明和可持續。應在全面梳理現行稅收優惠政策基礎上，加強制度化管理，建立優惠政策目錄清單和統一規范機制，明確政策適用范圍、目標群體和退出條件，提升政策透明度和可評估性。財政補貼政策應堅持公開、公平、績效導向的原則，構建以審計監督為基礎的全過程監管體系，從資金安排、項目遴選到績效評價都形成制度化約束，減少重復補貼、過度補貼和低效率支出，使補貼資金更加精准地投向關鍵領域、薄弱環節和能夠產生長期效益的項目。

在支出端，需要進一步加強財政科學管理，優化財政支出結構，提升財政政策質效。一方面，合理調整支出結構，提高資金應用精准性，堅持投資於物和投資於人緊密結合，壓縮一般性支出。重點保障教育、醫療、社會保障等惠民生領域，同時加大對科技創新、綠色發展、現代產業體系建設、公共衛生體系建設等具有戰略意義和長期效益領域的投入，發揮財政資金的示范效應，帶動社會資本共同參與。另一方面，完善預算管理體制，推進中期財政規劃與年度預算的銜接，提高預算編制的科學性、規范性和前瞻性，嚴格抑制預算執行中的隨意性，構建覆蓋預算編制、執行、監督和評估的全過程績效管理體系，提高財政運行的透明度和約束力。審計機制亦應靠前發力，由事后追責逐步過渡至源頭把關，協助減少支出決策失誤。

在債務端，需要在保持必要的財政赤字、債務總規模和支出總量的基礎上，進一步提升債務管理的科學性和可持續性。一是發揮好超長期特別國債對國家重大戰略和重點領域安全能力建設的保障作用，支持“兩重”項目建設和“兩新”政策擴圍，補齊發展短板，筑牢國家安全屏障，為長期高質量發展注入動能。二是持續完善政府債務限額管理和預算管理制度，強化中央與地方的財政協調機制，推動地方政府舉債行為更加規范化、法治化。對於存量債務，應結合地區實際情況實施分類施策，通過優化債務結構、降低融資成本、合理延長期限等方式逐步化解風險﹔對於隱性債務，要堅持嚴格遏制增量、穩妥處理存量的原則，通過制度約束堵住風險累積渠道。三是構建起科學的債務運用和管理體制，通過提高債務管理透明度、引入市場化約束機制、加強風險監測與預警能力等舉措，逐步推動形成規范透明、風險可控、結構合理的政府債務體系。

（作者系東北財經大學副校長）