構建就業友好型發展方式是我國發展理論的重大創新

就業是民生之本、發展之基，事關經濟社會穩定大局和人民群眾切身利益。黨的十八大以來，黨中央始終把就業工作擺在治國理政突出位置，實施就業優先戰略，推動就業規模持續擴大、就業質量穩步提升。當前，我國經濟正處於從速度規模型向質量效益型轉型的關鍵階段，疊加人口結構變化、科技革命演進和全球經濟格局調整，就業領域呈現總量壓力與結構性矛盾並存的復雜態勢。2024年5月，習近平總書記在二十屆中央政治局第十四次集體學習時明確提出“構建就業友好型發展方式”，這一重要論述標志著我國就業理論與發展理論的重大創新，實現了以物為本向以人為本的轉型。

構建就業友好型發展方式，核心是將就業優先導向貫穿經濟社會發展全過程，推動經濟增長與就業擴容提質互促共進，既通過高質量發展創造更多優質就業崗位，又以充分就業支撐內需擴大和社會穩定。這既是應對當前就業領域突出矛盾的現實需要，也是踐行以人民為中心的發展思想、實現共同富裕的戰略選擇，需要在理論層面厘清內在邏輯，在實踐層面探索有效路徑，推動形成經濟發展與就業保障良性互動的長效機制。

構建就業友好型發展方式的理論邏輯

構建就業友好型發展方式，其理論邏輯根植於以人民為中心的發展思想，旨在實現經濟增長與就業提升的良性互動。

就業友好型發展方式的本質是發展觀的深刻變革。傳統發展模式以經濟增速和物質產出為主要目標，就業被視為經濟增長的派生結果，導致個別地方出現增長型失業現象。就業友好型發展方式將人的全面發展作為根本出發點，確立“就業優先於增長”的價值排序，體現為三個維度的價值內涵。在目標層面，追求就業數量與質量的雙重提升，既保障充分就業規模，又實現體面勞動、公平就業的質量目標。在主體層面，堅持人民性本質，覆蓋高校畢業生、農民工、脫貧人口等各類群體，通過精准幫扶確保人人享有平等的就業機會。在可持續層面，統籌經濟發展、技術進步與就業保障，實現綠色就業與高質量發展協同推進，避免轉型期失業風險集中釋放。這一價值邏輯既融入了共同富裕的社會主義目標，也與國際勞工組織“體面勞動”理念相契合，構成了就業友好型發展方式的精神內核。

從經濟運行規律看，就業友好型發展方式遵循“發展質量決定就業質量、就業狀況反哺發展動能”的雙向循環邏輯。在供給側，產業結構升級與就業結構優化形成協同效應：先進制造業與現代服務業深度融合創造中高端技能崗位，數字經濟、綠色經濟等新質生產力不斷催生新職業工種，形成就業新的“蓄水池”﹔勞動力素質提升通過人力資本積累，為產業轉型升級提供支撐。據人力資源和社會保障部數據，2025年全國共有各類人力資源服務機構7萬多家，“十四五”以來全行業年均為3億人次勞動者提供就業、擇業和流動服務，促進了人力資源與產業需求的匹配度。在需求側，充分就業通過提升居民收入水平擴大消費內需，形成“就業穩定——收入增長——消費升級——產業擴張——就業擴容”的良性循環。

就業友好型發展方式的實現離不開制度保障，其制度邏輯體現為“政府引導、市場主導、社會參與”的協同治理結構。政府層面，通過戰略規劃、政策供給和監管保障確立制度框架，如2024年9月發布的《中共中央國務院關於實施就業優先戰略促進高質量充分就業的意見》，明確將高質量充分就業作為經濟社會發展優先目標。市場層面，通過人力資源市場機制優化資源配置，推進標准化建設，保障勞動者公平就業權利。社會層面，通過工會組織、行業協會等主體參與勞動關系協調，構建社會共治格局。這一制度邏輯突破了傳統政府主導的單一治理模式，為構建就業友好型發展方式提供長效保障。

構建就業友好型發展方式的進展與成效

當前，我國在構建就業友好型發展方式上取得顯著進展。

政策協同機制不斷完善，就業保障力度持續加大。我國已建立“宏觀政策+專項政策+地方舉措”的三級就業政策體系。在宏觀層面，“十四五”期間累計支出就業補助資金超過4700億元，發放穩崗返還資金1389億元，通過“直補快辦”模式提升政策效能。在專項層面，實施先進制造業青年就業行動、人力資源服務業促就業行動等計劃，2025年上半年全國挖潛拓展就業崗位1224萬個，其中發改、交通等部門通過重大項目帶動崗位超760萬個﹔工信、文旅等部門在人工智能、冰雪經濟領域均新增崗位超10萬個。在地方層面，創新政策工具成效顯著，青海通過“青海e就業”開展跨省拓崗引才，西藏推進農牧民技能培訓助力持証上崗。政策協同效應持續釋放，2025年1——9月城鎮新增就業1057萬人，完成全年目標的88%﹔“十四五”期間，城鎮調查失業率前四年均值為5.3%，低於5.5%的預期控制目標。

產業就業承載力穩步提升，結構優化態勢明顯。多產業協同吸納就業格局基本形成，就業結構與產業結構適配性不斷增強。第三產業成為就業主渠道，第二產業通過技術改造和轉型升級有效穩定了就業規模，第一產業就業比重持續下降。新質生產力培育催生就業新增長點，戰略性產業集群、綠色經濟、銀發經濟等領域崗位供給持續擴大。農村勞動力轉移就業規模穩步擴大，2024年末，全國農民工總量29973萬人，同比增長0.7%，人均月收入4961元，較上年增長3.8%，其中本地農民工收入增速（3.9%）高於外出農民工0.4個百分點。此外，“技能中國行動”深入推進，職業教育畢業生就業率保持高位，技能人才隊伍持續壯大。2024年，全國共開展補貼性職業技能培訓310萬人次，發放技能提升補貼51.3億元，有力促進了勞動者技能素質與產業需求的匹配度。

人力資源開發體系逐步健全，供需匹配效率提升。構建“需求預測——技能培訓——市場對接”全鏈條機制，有效緩解結構性矛盾。2025年，北京、上海、粵港澳大灣區等多地發布重點產業人才需求目錄，引導人才向重點領域流動。職業技能培訓覆蓋面持續擴大，校企合作、產教融合不斷深化，推動學科專業與產業需求精准對接。人力資源市場體系不斷完善，《人力資源市場暫行條例》推進實施，西部和東北地區市場建設援助計劃成效顯著。市場服務效能大幅提升，2024年“就業在線”平台入駐機構253家，發布崗位1.08億個，“春風行動”等品牌活動提供崗位超9000萬個﹔2025年前三季度百日千萬專項招聘活動組織招聘會5.6萬場，發布崗位近1700萬人次。

權益保障持續加強，就業質量穩步提高。勞動保障法律制度體系不斷完善，“互聯網+勞動保障監察”模式推廣應用。人力資源社會保障數據顯示，2024年全國辦理勞動人事爭議案件425.7萬件，涉及勞動者454.9萬人，調解成功率達79.6%，仲裁結案率98.2%，結案金額934.7億元。新就業形態勞動者權益保障取得突破。截至2025年9月底，職業傷害保障試點累計參保人數超2200萬人，11家平台企業在17個省份將接單人員納入保障范圍。社會保障覆蓋面持續擴大。截至2025年9月，全國基本養老、失業、工傷保險參保人數分別為10.74億人、2.48億人、3.04億人，持社保卡人數達13.9億人，覆蓋98.9%的人口，其中11億人領用電子社保卡。農民工工資支付保障機制持續強化，2024年開展“安薪行動”，公布重大欠薪違法行為2329件，將2467個欠薪主體納入失信管理名單，欠薪問題得到有效治理。

構建就業友好型發展方式需要解決的突出問題

總量壓力與結構性矛盾並存，供需錯配突出。我國就業總量壓力長期存在，2024年末16——59歲勞動年齡人口為85798萬人，佔總人口的60.9%，龐大供給基數與經濟增速換擋期崗位增速放緩形成持續壓力。結構性矛盾更為突出，呈現“招工難”與“就業難”並存格局：一方面，先進制造業、高端服務業急需的高技能人才供給存在顯著缺口，據人社部、工信部2025年聯合發布的數據，當前我國制造業十大重點領域技能人才缺口已達3000萬人，缺口率高達48%，其中新一代信息技術產業、電力裝備等核心領域缺口均超900萬人﹔另一方面，低技能勞動者、大齡勞動者就業渠道狹窄，面臨結構性失業風險。青年就業壓力尤為突出，高校畢業生就業供需矛盾持續存在，部分從事與專業不匹配的低技能工作，存在一定的人才浪費現象。農村勞動力轉移就業仍受技能不足、權益保障不完善等問題制約，就業質量提升緩慢。

發展方式轉型與就業保障銜接不暢，部分群體就業受沖擊。在經濟結構轉型升級過程中，部分傳統產業萎縮導致結構性失業風險集中釋放，而新興產業就業吸納能力尚未完全彌補傳統崗位流失，形成就業“空窗期”。技術進步的“就業替代效應”顯現，自動化、人工智能等技術對低技能勞動力形成擠出效應，再就業培訓和職業轉型支持不足。綠色轉型中，高耗能、高污染行業退出帶來的轉崗壓力缺乏系統性應對，部分地區“環保一刀切”引發失業問題。產業布局區域不均衡加劇矛盾：東部地區就業機會集中但生活成本高，中西部地區就業崗位不足導致勞動力外流，形成區域就業失衡。

政策協同性不足，制度保障存在短板。從現實情況來看，宏觀政策就業導向還不夠鮮明，財政、貨幣、產業等政策制定缺乏系統性就業影響評估機制，部分政策存在“重增長、輕就業”的傾向，甚至產生就業擠出效應。政策碎片化問題也較為突出，就業與社保、教育、戶籍政策銜接不暢，制約著整體效能。人力資源開發體系與市場需求存在一定脫節，職業教育改革滯后於產業發展，專業設置與市場需求匹配度還不高，校企合作存在一些堵點。勞動力市場分割問題依然存在，戶籍限制、社保轉移接續困難等也在一定程度上阻礙人力資源優化配置。

新就業形態勞動者權益保障較弱，就業質量有待提升。新就業形態勞動者規模達8400萬人，佔職工總數的21%，但權益保障制度建設存在一定滯后性。比如，勞動關系認定困難，大部分平台從業者難以享受勞動合同保障、社會保險待遇和休息休假權利。靈活就業人員的社保體系不健全，存在參保門檻高、繳費負擔重、保障水平低的情況，部分人員游離於體系之外。平台企業算法霸權問題較為明顯，抽成規則不透明、勞動強度大、職業安全缺乏保障，算法協商機制尚未全面建立。勞動者收入分化情況比較明顯，工資正常增長機制需要進一步完善，低收入群體收入增長緩慢。

人力資源市場體系不完善，供需匹配效率偏低。當前，人力資源市場在部分領域尚存在壟斷及不正當競爭行為，少數服務機構進行虛假招聘、違規收費等，干擾了市場有序運行。就業服務體系覆蓋面仍有不足，基層服務能力較為薄弱，對農村勞動力、就業困難群體等對象的服務精准性有待提升。職業技能培訓一定程度上仍存在“供給導向”，培訓內容與市場需求銜接不夠緊密，方式較為單一，實踐性、個性化設計相對缺乏。市場信息化建設仍需加強，全國統一的就業信息平台尚未全面建立，信息不對稱問題影響崗位匹配效率。2024年，清理整頓人力資源市場秩序專項行動已取得階段性成效，但相關深層次矛盾仍有待進一步破解。

系統推進就業友好型發展方式構建

構建就業友好型發展方式是一項系統工程，需多維度協同推進。

強化宏觀政策就業導向，構建協同保障體系。應建立健全宏觀政策就業影響評估機制，將就業效應作為財政、貨幣、產業、投資政策制定的重要依據，在重大政策出台前開展專項評估。優化財政支出結構，加大就業補助資金投入，延續降低失業、工傷保險費率政策，擴大穩崗返還覆蓋面，重點支持中小微企業、民營企業穩崗擴崗。創新貨幣政策工具，設立創業擔保貸款風險補償基金，提高貸款額度和覆蓋面，解決小微企業融資難題。制定重點產業就業帶動目錄，對就業吸納能力強的產業給予稅收優惠、用地保障，形成“產業升級+就業擴容”的良性循環。建立區域就業協調機制，推動東部產業向中西部梯度轉移，培育中西部就業增長極。

優化產業就業結構，增強就業吸納能力。加快培育新質生產力，壯大戰略性新興產業、數字經濟、綠色經濟、銀發經濟等就業帶動力強的產業，實施先進制造業就業促進專項行動，打造產業集群。推動傳統產業轉型升級，通過技術改造、產品創新擴大就業容量，避免“去工業化”導致就業萎縮。大力發展勞動密集型服務業，支持家政、養老、社區服務等民生領域吸納低技能勞動力、大齡勞動者就業。深入推進鄉村產業振興，培育鄉村旅游、農產品加工、農村電商等特色產業，促進農村勞動力就近就業。完善創業帶動就業機制，辦好“中國創翼”創業創新大賽，優化創業服務，建設孵化基地，落實補貼減免，發揮創業帶動就業的倍增效應。

提升人力資源質量，破解供需錯配。推進職業教育改革，重點深化產教融合、校企合作，積極推進“工學一體化”培訓模式，並建立專業設置與產業需求動態調整機制。進一步健全終身職業技能培訓制度，逐步擴大覆蓋范圍，尤其重視低技能勞動者、農村轉移勞動力以及失業人員的技能提升，鼓勵開展“訂單式”“菜單式”等針對性培訓。建立並完善人力資源需求預測與發布機制，定期發布急需緊缺職業目錄，引導勞動者個人職業發展與培訓資源選擇。此外，持續實施青年就業促進計劃，開展高校畢業生就業創業能力提升活動，推行“見習+就業”模式，加強職業指導與崗位匹配服務。同時，著力完善面向農民工的職業技能培訓體系，切實增強其轉移就業和穩定就業的能力。

完善權益保障制度，提升就業質量。健全勞動法律法規體系，適時修訂勞動合同法、社會保險法，明晰新就業形態勞動者的勞動關系認定標准，建立分層分類的權益保障機制。完善針對靈活就業人員的社會保障體系，探索按日參保、按單計費等靈活參保方式，逐步擴大養老、醫療和工傷保險的覆蓋范圍。分步驟推進職業傷害保障試點工作，從擴容省份、新增企業、拓寬行業三個維度穩步拓展。加強對平台企業的監管，明確企業用工責任清單，推行算法透明度制度和協商機制，切實保障勞動者在報酬、休息和安全等方面的合法權益。同時，健全工資收入分配制度，完善最低工資標准動態調整機制，積極推動工資集體協商，並依托“互聯網+督查”等方式強化監督，加大對欠薪、違法解雇等行為的查處力度。

健全人力資源市場，提升匹配效率。加快建設統一開放、競爭有序的人力資源市場，逐步破除戶籍、地域、身份等障礙，促進勞動力在城鄉、區域間有序流動。進一步加強市場監管力度，規范人力資源服務機構行為，依法打擊虛假招聘、違規收費等擾亂市場秩序的行為，持續優化市場環境。推進人力資源市場標准化建設，完善招聘會服務、人才測評等領域相關國家標准，提升服務規范化水平。加快構建全國統一的就業信息服務平台，整合各類崗位與求職信息，推動供需精准匹配。健全覆蓋縣、鄉、村的三級就業服務網絡，為勞動者提供求職登記、職業指導、崗位推薦等一站式就業服務。同時，實施人力資源服務業高質量發展行動，積極培育專業化、品牌化服務機構，全面提升人力資源服務效能。

（作者分別系國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所所長、人力資源研究室副主任）