加強立法規劃和立法審查是提升立法質量的重要環節

完善中國特色社會主義法治體系，必須抓住立法質量這個關鍵，這是法治發揮引導、推動、規范、保障作用的前提。當前，我國各個方面總體實現有法可依，法治建設需要進一步科學規劃、統籌安排、協調發展，對立法工作也提出了更為系統、精細的要求。“十五五”規劃建議強調，“加強立法規劃和立法審查，提高立法質量”，將加強立法規劃和立法審查作為提升立法質量的重要方面加以要求，體現了從全流程推動立法提質增效的工作思路。

立法規劃與立法審查是保障立法質量的兩個重要環節。立法規劃強調立法質量提高的關口前移，立法審查側重於立法后的質量監督環節。具體而言，立法規劃的目的在於把好立法方向，讓實踐急需、准備充分、時機成熟的立法項目科學有序地進入正式立法環節，從源頭減少立法資源浪費，避免立法與實際需求脫節。自七屆全國人大常委會開始，每屆全國人大常委會都圍繞黨和國家中心工作，編制和實施立法規劃，統籌安排任期內立法工作，這是黨領導立法工作的重要形式，也體現出“把好入口關”的前瞻性立法思維。立法審查是指對已經制定和出台的各種法律、法規、規章和規范性文件的立法質量進行“體檢”，剔除不符合憲法規定、原則和精神的條文內容，對與改革開放和社會主義現代化建設要求不相適應、與上位法規定相抵觸、同位法之間存在沖突的立法內容，通過立改廢釋纂等法定方式及時加以調整完善，確保法律體系的內在統一與協調，維護社會主義法治的統一和尊嚴。可以說，立法規劃和立法審查合力構筑了立法“首尾銜接”的全流程保障格局。

依法依規開展立法規劃和立法審查工作。完善立法規范，是夯實立法質量全流程保障的制度基礎，關鍵是要不斷健全以《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）為支柱的立法質量保障體系，充分發揮《立法法》作為規范立法活動基本法律的關鍵作用，既要從總體上提升其內容的完整性和指引性，也要通過完善各類專項立法程序性規定，優化備案審查、立法規劃制定程序等專門規范。

從制度脈絡來看，《立法法》系統規定立法規劃制度始於2015年，該法明確全國人大常委會要通過立法規劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排。2016年，全國人大常委會法工委制定出台了立法項目征集和論証工作規范，進一步推動了立法規劃編制工作的規范化。2023年，十四屆全國人大一次會議通過了修改后的《立法法》，將立法計劃細分為年度立法計劃和專項立法計劃，並增加“按照加強重點領域、新興領域、涉外領域立法的要求，確定立法項目”的規定。至此，立法規劃的相關法律、制度逐步建立完善，開展立法規劃活動的針對性和操作性進一步增強。比較而言，《立法法》對立法審查的規定更為豐富，如2015年《立法法》確立了主動審查機制，擴大了審查覆蓋面﹔2023年《立法法》修訂進一步強化了合憲性審查，明確要求法律案的起草、審議等環節必須符合憲法的規定、原則和精神。同時，立法審查的范圍不斷拓展，形成了覆蓋立法前、立法中、立法后的全流程審查框架。在現有規定的基礎上，一方面，應持續充實具體化、實操性的制度，如通過擴大立法參與范圍、提升意見征求精度等方式，推動科學立法與民主立法深度融合﹔另一方面，著重加強程序性機制構建，確保立法規劃、立法審查工作的每一步都有規可循、有據可依。

著重處理好立法規劃工作中的三對關系。一是立法規劃的穩定性與及時回應改革需求靈活性之間的關系。立法規劃作為中長期工作安排，需要保持必要的穩定性，確保立法工作有序推進。同時，對於改革發展過程中出現的新情況新問題，也需要通過完善規劃外立法項目的納入機制，增強立法回應實踐需求的及時性，保持適度的彈性，對確有必要且條件成熟的立法項目，通過專項論証和快速響應機制補充列入計劃，確保立法工作既能按計劃推進，又能及時回應實踐發展的新需求。二是立法規劃的指導性與實際執行效果之間的關系。立法規劃的生命力在於落實，通過完善規劃制定、實施與評估機制，不斷增強規劃的執行力。具體而言，應著力提高規劃編制工作的科學性，加強規劃執行過程的跟蹤監督，建立健全規劃實施效果的評估機制，確保立法規劃從藍圖轉化為實實在在的立法成果。三是各級立法規劃之間的協同配合關系。我國立法體制具有多層次的特點，中央與地方立法各有側重、相輔相成，隻有實現各層級、各部門立法規劃的協調銜接，才能確保法律體系的內在統一。應完善立法規劃起草過程中的溝通協調機制，加強全國人大常委會與國務院立法規劃之間的銜接，通過建立健全信息共享、意見征詢、協商討論等工作機制，促進中央與地方立法規劃的協調一致，在法治統一前提下注重發揮地方立法的主動性、積極性和先行先試的優勢，進一步形成上下聯動、相互支撐的立法工作格局。

准確把握並持續深化對立法審查的理解。一是立法審查內涵的拓展。在持續深化備案審查工作的同時，著重優化非備案環節的立法審查機制。加強對立法規劃項目的合規性審查，強化對法律草案的論証審查，完善對生效法律法規的定期評估，構建起覆蓋立法全過程的審查監督體系。二是完善立法審查的標准體系，既要堅持合憲性、合法性等基本審查標准，也要關注立法內容的合理性、適當性。深入研究憲法原則和精神的具體要求，明確審查工作的具體尺度，為立法審查提供清晰明確的判斷標准。同時，關注法律規范之間的協調性，確保法律體系的整體和諧。三是健全立法審查的程序規范。目前，無論是《立法法》還是《行政法規制定程序條例》等專項規范，關於審查程序的規定仍相對籠統，需要在覆蓋面、細節度和體系化等方面進一步提升，以不斷適應法治建設發展的新要求。

注重立法規劃與立法審查統籌推進、相互促進。一方面，立法規劃的完備程度應當納入立法審查的范疇，通過審查機制檢驗規劃編制的科學性、民主性和合法性，對不符合憲法精神、偏離改革方向、脫離實踐需求的規劃內容及時調整完善，確保立法規劃的質量根基。另一方面，立法審查不僅要關注合法性等靜態基准，也應包含對實現立法規劃目標的成效評價，形成動態審查機制。在立法審查過程中，要將立法項目是否符合規劃要求、是否實現規劃設定的立法目標作為重要審查內容，對偏離規劃方向的立法內容及時提出調整建議。在提高立法質量的共同目標下，立法規劃的制定要求與立法審查的判斷標准應當協調一致。例如，立法規劃中確定的重點領域、新興領域立法項目，應當在審查環節得到特別關注﹔審查中發現的不符合規劃目標的立法內容，應當通過法定程序及時調整。這種有機銜接的機制，有助於形成保障立法質量的制度合力，進而構建起覆蓋立法全流程的質量保障體系。