一體化和同城化：區域協調發展的空間組織新范式

黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》明確提出，“加快城市群一體化和都市圈同城化，優化城市規模結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局”。這反映出我國城鎮化戰略在空間布局和時間節奏上都在經歷重要轉變，過去那種隻關注單個城市、缺乏整體協調的發展方式，已經跟不上現在對資源優化配置和區域整體競爭力提升的要求。面對這種局面，一體化和同城化作為新的空間組織思路及發展模式，正從理論探討走向實際推進，成為推動城市群和都市圈實現更高質量、更有效率、更公平也更具可持續性的關鍵路徑。它們不僅跨越地理邊界，也在打破制度和機制上的隔閡，顯示出我國區域治理和城市發展思路的深刻調整。

區域發展的結構性矛盾亟待一體化和同城化來破題。棋局布好，全盤皆活。習近平總書記指出，要“推動區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略等深度融合，優化重大生產力布局，促進各類要素合理流動和高效集聚”。我國區域發展已經進入注重協調與融合的新階段，推進區域協調發展戰略，建設互補性強、質量高的區域經濟體系，是應對國內國際復雜局面變化的有效之舉。從國際看，逆全球化暗流涌動，全球產業鏈供應鏈面臨重構壓力，倒逼我國要通過增強內功，借助構建協同高效、流通順暢的國內市場來提升應對外部沖擊的能力。從國內看，伴隨社會主要矛盾轉變，區域發展不平衡不充分的問題變得突出，有些地方甚至出現中心城市“虹吸效應”更強、周邊地區發展動力不足等結構性問題。

面對這種形勢，我國正在著力構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，這是根據我國發展階段、環境、條件變化，特別是基於我國比較優勢變化，審時度勢作出的重大決策。而實現國內大循環暢通運行，重點在於打破地區壁壘和市場分割，促進各類生產要素在更大范圍自由流動和高效配置。城市群一體化和都市圈同城化策略，正是順應上述戰略需求的空間應對辦法。借助加強城市間功能協作、基礎設施聯通和公共服務一體化，原先分散甚至存在重復競爭的城市單元可以整合成關聯緊密、分工明確的合作整體，進而在區域層面形成規模效應和協同效應，降低制度性成本，釋放潛在發展能量。這既是提升國家整體競爭力的必要舉措，也是推動共同富裕、維護社會公平的重要途徑。

厘清理論脈絡，明晰演進路徑。一體化和同城化經常被放在一起討論，但它們在概念內涵上其實有著遞進關系和側重點的不同。從大的方面看，區域一體化是在特定地理范圍內，跨越不同行政主體，借助制度協同、規劃銜接、市場融合以及設施聯通，逐步消除阻礙生產要素自由流動的障礙，借此來提升區域整體經濟效率和社會福祉。它的關鍵任務在於“破除壁壘”，也就是克服因行政區劃分割帶來的體制機制約束，具體表現在市場整合、基礎設施互通以及生態共治等多個方面。同城化則是一體化進程中的高級階段，一般出現在空間鄰近、互動頻繁的幾個核心城市之間。它更側重居民日常生活與公共服務的無縫銜接，力圖通過高度協同的設施網絡、產業布局和公共服務標准化，讓不同城市的居民獲得接近單城化的居住和就業體驗，從而淡化城市之間的功能邊界和心理距離。同城化的核心訴求是“功能融合”，致力於推動跨城社會認同和功能一體化的形成。

這兩種發展模式有著扎實的理論基礎。空間組織理論首先為它們提供了宏觀分析框架，系統闡釋了區域空間結構從極核發展、點軸推進到網絡化布局的演進規律。新經濟地理學則從學理層面揭示了報酬遞增機制、交通成本與要素流動性之間的互動關系如何影響經濟活動的空間集聚與擴散過程，為借助一體化政策促進市場統一與產業分工提供了理論依據。治理理論也突出強調跨行政區多元主體協作與協同治理在推進一體化和同城化過程中的關鍵作用，為相關制度創新與政策協調指明了實踐路徑。這些理論共同構筑了支撐一體化和同城化發展的堅實學理基礎。

我國一體化和同城化的演進歷程，與改革開放的深化及城鎮化戰略的調整密切相關，大致可劃分為三個主要時期。第一個時期是萌芽探索階段，時間從20世紀90年代末到21世紀初。在這一階段，隨著市場經濟體制初步建立，長三角、珠三角等沿海地區開始出現以市場驅動為主的經濟協作實踐。比如，珠江三角洲經濟區概念的早期提出，以及廣佛兩地因產業轉移與通勤需求引發的初步融合趨勢。此時的一體化更多表現為地方層面的經濟合作嘗試，尚缺乏國家層面的系統規劃與制度支撐。第二個時期是國家戰略主導階段，時間從2008年國際金融危機后至黨的十八大召開。為應對外部沖擊並培育新的增長動能，國家層面開始積極主導區域協調發展戰略。一批國家級區域規劃，如《長江三角洲地區區域規劃》《京津冀都市圈區域規劃》等陸續頒布，標志著區域一體化正式成為國家戰略。這一階段，以高速鐵路和高速公路為代表的交通基礎設施迅速成網，為一體化發展奠定了物理基礎。同城化理念也在該時期被明確提出，並在長株潭、沈撫等地區展開試點。第三個時期是深化融合與創新階段，自黨的十八大以來持續推進。在新發展理念指導下，一體化和同城化進入高質量發展新階段，其內涵從單一經濟合作擴展到生態環境協同保護、公共服務均衡配置、社會治理聯動等多維度。2014年發布的《國家新型城鎮化規劃（2014——2020年）》明確了城市群作為國家主要的空間組織形式，將承擔區域一體化發展及競爭力提升的核心功能。2019年國家發展改革委發布的《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》，提出形成若干具有全球影響力的都市圈的目標，都市圈也成為支撐經濟增長和參與國際競爭的重要載體。同城化實踐在南京——鎮江——揚州、西安——咸陽等都市圈內深入推行，成為提升都市圈整體競爭力的關鍵舉措。本階段的核心特點是，城市群一體化和都市圈同城化已不再僅僅是區域經濟增長及協調發展的手段，已成為構建優勢互補、高質量發展區域經濟布局的核心目標與空間組織新范式。

塑造推動一體化和同城化深度融合的核心動能。要落實一體化和同城化構想，關鍵在於搭建一個多方參與、持續運轉的系統化實施框架。這需要超越傳統項目管理思路，建立起覆蓋規劃布局、設施建設、市場運行、生態保護與公共服務等領域的綜合性協同治理機制。

規劃決定發展方向，制度則為合作打下基礎。推動深度一體化和同城化，首要的是跨越行政區劃限制，構建跨地區的規劃協同體系。在實際操作層面，需聯合制定空間發展戰略、產業分布方案以及生態保護規劃，保証各項規劃在目標、空間布局與推進節奏上相互協調。制度創新顯得格外重要，需設立具備實際協調職能和資源配置權限的高層級區域性管理機構，包括中央級及區域層面（如長三角區域合作辦公室），並配套常態化高層協商機制和專項事務協調平台。還應努力形成統一的市場規則，在推動技術標准互認、行業資質互通、監管執法聯動等方面取得實質性突破，消除標准差異和准入限制帶來的隱形障礙，為資源要素自由流動創造穩定公平的制度環境。

基礎設施的“硬聯通”是空間整合的物理支撐。未來應重點打造智能化、網絡化的現代化基礎設施體系，不僅要完善城際鐵路與市域鐵路等骨干線路，還需著力消除“斷頭路”、改造“瓶頸路段”，並推動跨城市公共交通、停車系統等末端環節的順暢銜接。信息基礎設施方面，可聯合建設區域級大數據中心和工業互聯網平台，共同構建“數字孿生城市”，縮小區域數字差距。產業協作方面，應依據各城市資源稟賦與產業基礎，形成層次分明、分工明確的產業鏈供應鏈布局。借助共建跨區域產業園區、設立協同創新平台等方式，促進技術、產業、資本與人才高效融合，避免重復建設和低效競爭，共同培育具有國際競爭力的先進制造業集群和創新能力突出的產業體系。

協調產業空間布局及創新協同。一體化和同城化的根本目標在於促進區域經濟增長、地區協調發展及提升民眾生活品質。要著力降低制度及各種交易成本，促進資源的合理配置，增強區域發展內生動力，從而縮小區域內部差異。生態環境方面，必須堅持綠色低碳發展路徑，建立健全跨區域污染聯防聯控機制和生態補償制度，協同推進大氣、水體、土壤污染的聯合治理與生態修復，加強跨地區聯合執法，共同維護區域生態安全。公共服務領域，逐步推進社會保障、醫療衛生、教育、養老等制度的銜接與標准統一。如實現異地就醫門診費用直接結算、完善養老保險關系轉移接續機制，探索跨城市義務教育資源的共建共享等，以此有效降低居民跨城生活與就業的成本，切實增強公眾在一體化和同城化進程中的獲得感、幸福感、安全感，借此推動區域發展從形式整合走向實質融合。

總之，一體化和同城化的城市空間組織模式正逐漸成為回應國家戰略要求和適應時代發展潮流的必然選擇。“十五五”期間，我國城鎮化進程會從高速增長轉向平穩發展階段，區域協調發展戰略將更看重發揮各地的比較優勢、推動高質量增長，這需要我們在理論和實踐層面都做出系統性創新，依靠持續的制度優化和精准的政策支持，有效應對發展過程中出現的各種挑戰。未來五年的關鍵任務，是深化核心區域的同城化進程和全域一體化布局。為此，構建都市圈協同發展的制度框架，加強基礎設施的硬聯通和制度規則的軟聯通對接統一，並在科技創新協作、生態環境聯防聯治、公共服務便捷共享等重點領域推進務實合作，借此形成錯位發展、功能互補、特色鮮明的區域協調新體系，為中國式現代化建設提供有力的空間支撐。

（作者分別系上海財經大學區域經濟研究中心主任、特約研究員）