對深化零基預算改革的幾點認識

【觀察與思考】

黨的十八屆三中全會以來，我們黨對預算制度建設的指導方針不斷深化，從“實施全面規范、公開透明的預算制度”，到“建立全面規范透明、標准科學、約束有力的預算制度”，再到“健全現代預算制度”，預算制度作為國家財政制度的重要內容得到不斷完善。黨的二十屆三中全會明確提出，“深化零基預算改革”，更是預算制度建設的點睛之筆，是國家治理理論與實踐的重要創新。零基預算是科學的方法論，能夠促進政府預算更好地與戰略目標保持一致，深化零基預算改革，可以更好體現“標准科學、規范透明、約束有力”的要求，更利於“把過緊日子的要求落到實處”。

零基預算是科學的方法論

對任何一個國家而言，國家戰略目標與政府一般公共職能的實現，均離不開預算對資源的配置。正是由於公共資源的稀缺性，各國都需要建立“標准科學、規范透明、約束有力”的現代預算制度，讓有限的財政資金發揮出最大的公共政策效果。然而，在這一價值選擇和支出控制兼而有之的重要活動中，卻有著兩個不同的方法體系，即漸進預算（incremental budgeting）與零基預算（zero-based budgeting）。

傳統的漸進預算也常被譯為增量預算，在該方法體系下，新財政年度的預算規模是對以往財年預算規模進行調整的結果，這類調整往往意味著“基數+增量”。當然，漸進預算也可以對往年的數字基數做減法，只是由於這些基數通常具有“固化效應”，減法一般難以從根本上改變既有格局，因而“臨時項目長期化，長期項目基數化”的現象多見，導致財政資金分配的固化，資金利用效率不高，造成財政資金的積壓和浪費。

零基預算是以零為基點、不考慮歷史基數的新型預算編制方法，其核心是逐項審議預算年度內各項支出的必要性和合理性，結合財力狀況與項目優先級動態分配資金。零基預算是基於必要性和效率而不是基於預算歷史來分配資金的方法體系，因而可以清除低效與非必要的陳年預算基數。實踐中的零基預算有很多版本，標准教科書式的零基預算雖然貌似復雜，其思想卻十分簡單，即每個財年重新規劃、重新排序分配資金，就像第一次編制預算一樣。

零基預算是科學的方法論。在新時代健全現代預算制度的背景下，零基預算的優點主要體現在以下幾個方面：

首先，採用零基預算意味著財政預算能夠更好地與國家戰略目標保持一致。零基預算以項目實際需求、實施績效和戰略重要性為依據，優先保障國家重大戰略和民生項目，通過每年重新進行優先性排序，可以確保資源配置狀況與國家整體戰略的同步。這種一致性有助於政府專注於最重要的目標，避免公共資源的無謂耗散。

其次，零基預算更好地體現了“標准科學、規范透明、約束有力”的要求。由於零基預算需要每年進行重新審查和排序，因而其規范性更高，事先的成本、預期的績效等信息也更為透明。從零基預算的控制與約束來看，隻有那些“舉証充分”的部門或項目才可以獲得預算支持，所有支出項目和預算資金在競爭中排序，這顯然是漸進預算難以企及的。當然，零基預算並非完全“推倒重來”，而是通過定期清理無效支出、整合分散資金，實現財政資源的動態優化。

最后，零基預算更利於“把過緊日子的要求落到實處”。採取零基預算，相當於每年實施一次財政整頓，這就要求資金申報部門必須証明每筆費用的合理性，確保資源優先分配給關鍵和有價值的活動，有助於幫助各級政府識別並消除不必要或低優先級的支出。顯然，依靠積極分配資源而不是增加開支來實現公共政策目標的零基預算，更有助於在緊預算的環境下擴大財政的作用空間。

深化零基預算改革是著眼長遠的重要舉措

習近平總書記指出，“財稅體制改革不是解一時之弊，而是著眼長遠機制的系統性重構”。黨的二十屆三中全會關於深化零基預算改革的擘畫，是著眼長遠的重要舉措，是穩預期的關鍵之舉。

零基預算下所有支出預算以零為基、以事定錢，有保有壓、能增能減，可以有效促進政策跨部門統籌、資金跨部門整合。與此同時，我國各級財政部門加強大數據、人工智能等先進技術的運用，將進一步推動實現資金全程追蹤、問效和問責。中央層面，財政部等16個中央部門在2024年率先開展零基預算改革試點，注重加強項目梳理、評審、優化，推動打破支出固化格局、提高財政資源配置效率﹔江蘇、甘肅等多地也出台相關方案加快推進零基預算改革，目前各項試點取得良好效果。今年的《政府工作報告》明確提出，“開展中央部門零基預算改革試點，支持地方深化零基預算改革，在支出標准、績效評價等關鍵制度上積極創新”。在財政緊平衡的背景下深化零基預算改革，有利於進一步提高財政資金使用效率、促進積極財政政策提質增效，下一階段應建立健全與零基預算相關的配套制度。

編制零基預算，需要建立健全標准支出體系，提高財政資金效率，讓預算編制有據可依。同時，需要發揮各有關方面在提高財政資金效率方面的共識，做好政策評估，得到更充分的支出預算編制依據，有序進行改革。隨著改革的深化，我國零基預算的理論與實踐將極大地豐富，預算編制的“零基方法”、資源配置的“零基思維”乃至公共組織的“零基文化”等，亦將成為國家治理領域不可或缺的動力源泉。

（作者：郭磊，系山東財經大學財政稅務學院公共經濟研究所所長）