為何實行糧食產銷區省際橫向利益補償

2023年中央農村工作會議提出“探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制”，這是立足國民經濟發展大局、著眼保障國家糧食安全和促進區域經濟協調發展的新探索。2024年中央農村工作會議進一步提出“啟動實施中央統籌下的糧食產銷區省際橫向利益補償”。糧食產銷區省際橫向利益補償的實質是確保主產區在糧食生產中的貢獻得到合理回報，強化主產區、主銷區和產銷平衡區保障糧食安全的共同責任。

2003年，財政部印發《關於改革和完善農業綜合開發若干政策措施的意見》，劃定13個省（自治區）為糧食主產區。2004年，全國農業和糧食工作會議進一步確定主產區、產銷平衡區和主銷區的區域劃分。自此，主產區、產銷平衡區和主銷區的區域版圖正式確立。2004年至2023年糧食主產區糧食產量佔全國糧食總產量的比重由72.67%提高到77.90%，這期間糧食產量增量的88.77%由主產區生產﹔主銷區糧食播種面積減少2693萬畝，糧食產量比重由7.35%下降至4.30%，2023年常住人口糧食人均產量比全國低396公斤。由於種糧比較收益低、糧食對財政貢獻小，主產區往往面臨糧食生產越多、經濟發展越滯后的困境，經濟發展相對緩慢也導致主產區民生事業欠賬較多、跟不上。國家為扶持糧食主產區出台了一系列政策舉措，但僅靠國家縱向利益補償是不夠的，有必要在不斷完善縱向利益補償機制的同時，進一步加大補償力度，建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制。

實行糧食產銷區省際橫向利益補償，有利於雙向互動共同保障糧食安全。省際橫向利益補償進一步壓實了主銷區保障糧食安全的責任，讓保障糧食安全逐步轉變成地方自覺行為。一方面，促使主銷區抓好本區域糧食生產、流通、儲備，努力提高自給水平和保障能力﹔另一方面，對主產區進行必要的利益補償，支持主產區多種糧、多打糧。

人們可能會想，從市場上購糧已付費，為何還要對主產區進行補償？糧食是商品，如果糧價能完全反映其真實價值是不需額外補償的，但由於糧食具有基礎性和外部性特征，應用范圍廣、影響程度大，加之全社會對糧食價格比較敏感，國家不斷調控糧食市場，保持糧價穩定，導致糧食價格與價值會有偏離。同時，對主產區的補償更是對種糧機會成本的補償。主銷區從主產區調糧食，一定意義上相當於調耕地、調水資源，也相當於調走了其他高效產業的發展機會，所以需要對主產區進行相應補償。

上世紀八九十年代，沿海主銷區在改革開放中率先崛起，經過多年發展，長三角、珠三角已成為我國重要的經濟增長極，擁有資本、技術、裝備優勢，具備和主產區開展多方位合作的條件。目前，糧食產銷區省際合作大多採用訂單農業、異地存儲等形式，深層次合作不多。而江蘇省內的糧食主要消費區域蘇南和省內糧食主要產地蘇北開展的南北結對幫扶合作具有典型意義，其區域間糧食產銷合作探索，可為省際間產銷區合作提供借鑒。蘇南蘇北利用相關幫扶合作平台，建立糧食產銷對接機制，蘇南在蘇北建立優質稻谷小麥保供基地，保障了蘇南糧食供應，提升了全省糧食安全水平。這種合作模式不僅是要素的對接，更推動了產業的重構。蘇州和宿遷合作建設蘇州宿遷工業園，園區圍繞電子信息、精密機械、新能源新材料三大主導產業形成產業集群，以佔宿遷0.16%的土地，完成全市6.7%的規模以上工業增加值和37.5%的高技術產業產值，工業全員勞動生產率、工業增加值率、單位工業增加值能耗指標居全市首位。蘇州宿遷工業園有力促進了區域共同發展，加快了蘇北工業化進程。

我國在流域生態保護上採用省際橫向補償的方式，但糧食流向是發散的。實行糧食產銷區省際橫向利益補償涉及產銷區利益重大調整，離不開中央的統籌部署，並推動產銷區之間的積極互動合作。要在中央統籌安排下，引導主銷區主動參與主產區糧食生產基地、倉儲設施、加工園區、網絡營銷、物流運輸的建設，變“供需合作”為“供應鏈合作”。同時，拓寬產銷區之間的利益補償形式。利益補償並不等同於簡單的資金補貼，也包含了產銷區間科技、人才、醫療、教育等多方面的合作補償，要通過幫助主產區優化產業結構，促進其經濟社會全方位高質量發展。

（作者系中國農業科學院農業經濟與發展研究所研究員）