如何補齊農村養老服務短板

【智庫者說】

農村老年人口基數大，失能、半失能和空巢老人多，養老服務設施發展滯后，加之家庭養老功能弱化、財富積累不足，使得農村地區成為我國養老服務的短板和難點。如何補齊農村養老服務短板，健全農村養老服務體系？如何提升農村養老服務質量，讓老年人過上體面的晚年生活？這都是亟待解決的重大現實問題。今年的《政府工作報告》提出，擴大普惠養老服務，推動農村養老服務發展。2024年12月30日發布的《關於深化養老服務改革發展的意見》，針對加快補齊農村養老服務短板作出具體部署。發展農村養老服務，事關億萬農村老年人幸福生活，事關積極應對人口老齡化國家戰略和鄉村振興戰略順利實施。必須補齊農村養老服務短板，為加快推進中國特色養老服務體系成熟定型奠定堅實基礎。

黨的十八大以來，黨和國家高度重視農村養老服務工作，相繼出台一系列重大政策舉措，加大人力物力財力的投入，農村養老服務建設取得了顯著成效。我國已初步形成以家庭贍養為基礎、養老機構和互助養老為依托、鄉鎮敬老院為托底的農村養老服務供給格局。各地建立健全家庭盡責、基層主導、社會協同、全民行動、政府支持的農村留守老年人關愛服務機制。在養老保險、社會救助、鄰裡幫扶、志願服務等的共同作用下，農村老年人的養老服務需求得到了基本保障。

與此同時，隨著城鎮化的推進、社會和人口結構的變化，農村養老服務需求出現了一些新的變化趨勢。一是家庭養老服務功能弱化。大量年輕人選擇進城務工，家庭角色長期缺位，農村老年人面臨經濟支持、生活照料、精神關愛的“三重”困難，這已成為我國開展農村養老服務面臨的突出難題。二是養老服務經濟支撐能力不足。經濟基礎不厚實是農村老年人在獲取養老服務時面臨的突出問題，除一些發達地區，農村基本養老保險水平不高，這導致農村老年人無力支付想要的服務和照料。三是養老服務設施設備匱乏。雖然近年來國家在養老服務方面不斷增加投入，但由於農村留守老年群體龐大，且養老服務需求差異性較大，對養老設施設備的要求不一而足，導致農村地區養老服務設施建設存在供需失衡和供需不匹配問題。農村養老服務設施不夠健全，許多地區的養老院和互助養老院設施建設滯后，無法滿足多樣化的養老服務需求。四是養老服務 市場不成熟。當前農村仍然是以政府實施的養老服務事業為主導，市場驅動的養老服務產業尚處於起步階段，養老服務主體多元化發展滯后。同時，從業人員極少得到經常的、專業的技能培訓，服務模式和產品也缺乏創新，養老服務質量和水平均不高。五是對機構養老存在認識誤區。受傳統觀念的影響，很多老年人認為有兒有女但去機構養老是一件丟人的事，而子女把父母送到養老院，則被認為“不孝”，雙方均對機構養老存在抵觸心理。這種分散養老模式服務成本高、服務效率低，也增加了養老服務供給難度。

針對這些問題，各地需在國家養老服務宏觀政策指引下，因地制宜，從農村實際情況出發，採取更加切實的舉措，從以下幾個方面大力補齊農村養老服務短板。

一是增強家庭養老服務供給能力。家庭養老目前仍然是農村最重要的養老方式，因此，需將支持老年人個人與支持老年人家庭相結合，實施家庭支持計劃，減輕家庭養老負擔，全面增強家庭養老服務供給能力。對於選擇居家養老的老人，建立巡訪關愛服務制度，將普遍巡訪與重點巡訪相結合，採取電話問候、上門探訪等形式，運用互聯網等技術手段，為居家養老的老年人提供緊急救援服務。通過“家人+鄰裡+志願者+醫護”相結合的方式，為農村特殊困難老年人提供身心關愛服務。依托村委會、老年協會等組織開展指導和培訓，幫助居家老人掌握基礎日常生活技能，學會操作養老科技設備，正確使用老人智能手機、智能手環等。建設老年人居家呼叫及應急救援服務平台，為居家老人提供上門理發、保潔、代買等服務，就醫時可安排專人陪老人上醫院。倡導“互聯網+醫療+養老”服務理念，減輕家庭養老負擔，社會與家庭一道為老年人提供居家養老服務。

二是加強農村適老化基礎設施改造。針對機構養老，需統籌安排農村養老服務設施空間布局，將農村養老服務設施納入鄉鎮級國土空間規劃或村庄規劃編制，確保服務設施的足量和合理供應。提高對養老服務資源的整合利用能力，根據當地老年人實際需求，綜合利用閑置農村公共服務設施，將其優先改建為養老機構、老年食堂、村級鄰裡互助點、農村幸福院等養老服務場所。結合鄉村全面振興實施方案，通過整治優化鄉村生活環境，建立區域集中養老服務中心。圍繞“低端有保障、中端有支撐、高端有選擇”三個維度，加大對農村養老設施建設的投入力度，構建社區養老依托體系、打造集中供養支撐體系、發展專業機構養老體系，建設覆蓋全域、功能齊全的養老機構和服務設施，滿足農村老年人對養老服務硬件的需求。

三是提高養老金水平，增強養老服務購買能力。完善城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險制度，提升農民基礎養老金、個人賬戶養老金、獎勵性養老金和高齡養老金水平，通過養老保障體系的完善和各項養老待遇的提升，提高老年人對養老服務的購買能力。醫養結合是老年人最為迫切的養老需求，養老保險與醫療保險相互協調是提升老年生活水平的重要舉措。因此，在完善養老金制度的同時，需同步提升醫療保險水平，推動醫養結合的發展。將農村生活困難的失能、半失能老人納入鄉鎮或縣級特殊保障名錄，予以特殊資金支持，增強其購買養老服務的能力。

四是多元主體結合，全面提升農村養老服務水平。在政府提供兜底性養老服務的基礎上，調動發揮市場和社會的力量，出台優惠政策，吸引市場資本和社會資本進入養老服務領域。建立起財政資金、市場資本、社會資本、居民自願支付的多元養老服務投入體系，形成分層分類、高中低檔的養老服務供給格局，滿足不同老年人的不同養老服務需求。與此同時，加大護理人員培養力度，依托高校、職業培訓機構等，定期開展公益性崗位技能培訓，優化養老服務人才供給。提高養老服務從業人員、護理服務人員收入待遇，吸引年輕護理人員和專業技術人員加入養老服務隊伍。加大社會面的宣傳引導，提升養老從業人員的職業榮譽感和認同感，促進養老服務護理人員隊伍健康發展。

五是鼓勵養老服務模式創新，大力開展村級互助性養老服務。互助養老是應對家庭照料功能弱化和農村社會養老服務體系不健全的重要舉措，在農村地區具有很強的現實可操作性。為此，要結合農村實際，借助電視、條幅、微信群等，加大對農村互助養老的宣傳，讓更多老年人接受互助養老服務。鼓勵地方自主探索，因地制宜創新互助養老模式。根據不同地區經濟發展程度和老年人需求特點，整合政府、市場、社會等力量，創新發展鄰裡互助、一對一互助、低齡老人照顧高齡老人等互助養老方式，構建農村互助養老協同機制。通過公益感召或低償付費，引導村干部、骨干黨員等志願者發揮作用，對高齡、失能老人等重點群體進行幫扶照料。

（作者：白維軍，系內蒙古大學公共管理學院院長、教授）