“試點”：中國公共管理自主知識體系的關鍵詞

【構建中國哲學社會科學自主知識體系】

推進中國式現代化需要處理好若干重大關系，其中首要的就是處理好頂層設計與實踐探索的關系。“試點”將頂層設計與實踐探索有機結合，以較小成本為普遍性問題探索政策方案，實現兩者的貫通循環。因此，試點是中國縱向政府間關系中鏈接頂層設計與實踐探索的關鍵政策機制，是中國公共管理自主知識體系的關鍵詞。

試點有助於實現頂層設計與實踐探索的有機結合

頂層設計不是無本之木，需要地方實踐補充反饋﹔地方實踐也不是無序探索，需要頂層設計作為方向指引。試點工作法萌發於革命時期，經過建設時期的探索，在改革開放以來的實踐中不斷發展，已成為鏈接頂層設計與實踐探索的關鍵機制，也是解釋中國改革開放何以成功的一個重要視角。

試點將頂層設計的需要傳導至實踐探索。試點是眾多頂層設計的先手棋。中央將擬進行的頂層設計蘊含於試點項目之中，由少數試點地區“先行先試”，為頂層設計的雛形思考進行實踐檢驗。同時，試點作為少數地區的局部調整，相較於整體性改革，阻力小、靈活性高，能夠在完整推出頂層設計之前，傳遞變革信號，進而通過試點的成功，獲取對頂層設計的支持。中國自改革開放以來歷次重要政策變遷能夠取得成功，很大程度上得益於此。圍繞一些存在爭論的議題，我們黨堅持實踐是檢驗真理的唯一標准，將潛在爭議用試點的方式付諸實踐檢驗，以確認適切的改革方向，形成改革共識。這與“摸著石頭過河”的思路高度一致。正因如此，試點很好地嵌入中國國家治理的日常運行中。無論是改革開放初期的家庭聯產承包責任制，還是此后的經濟體制改革，抑或是21世紀以來的一系列社會政策變遷，其背后都有試點的先行支撐。正如習近平總書記指出的：“抓好試點對改革全局意義重大。要認真謀劃深入抓好各項改革試點，堅持解放思想、實事求是，鼓勵探索、大膽實踐，敢想敢干、敢闖敢試，多出可復制可推廣的經驗做法，帶動面上改革。”

試點將實踐探索的智慧反饋於頂層設計。承擔試點的地方通過創新探索，能夠為頂層設計提出的政策目標尋求更加細致的政策方案，進而將實踐智慧反饋於頂層設計。試點不同於一般意義上地方自發的創新，前者是上級政府關注和確認下地方的有意嘗試，例如中央部委在地方開展的試點、省級政府在下轄地市或區縣進行的試點，后者更多是地方圍繞實際問題開展的自發探索。當然，在一些情況下，地方創新構成了試點的前置步驟。一些地方在自發創新獲得較好成效后，可能被上級政府確認為特定改革的試點地區。成為試點后，這些地區的創新探索需要更多兼顧上級政府的頂層設計需要，以更好地為全國或區域改革探路。例如，在近些年如火如荼開展的政府數字化轉型中，上海、浙江、廣東等具有前期創新基礎的省、市便被賦予了諸多數字化改革試點任務。

基於試點，頂層設計與實踐探索形成了相互貫通的循環。這背后蘊含著一對重要辯証關系，也是試點作為一種重要改革方法論所有效處理的關系，即普遍與特殊的關系。頂層設計是普遍的、全面的制度與政策變革，它通過試點實現普遍性政策目標在特定區域的小范圍實踐﹔試點盡管是部分地區的實踐探索，但這種探索蘊含著對更大范圍改革需要的回應，是在特殊中尋找普遍的努力。

試點以較小成本為普遍性問題探索政策方案

一般意義上，新政策的出台需要經過議程設置、提出備選方案、對備選方案進行預評估、政策合法化等過程。這一過程雖可能兼顧各方觀點，但往往耗時長，且邏輯層面的討論容易脫離實踐，導致政策設計無法匹配擬實現的目標而失敗。因此，對於任何國家而言，全國性或區域性政策的制定與出台需十分謹慎，一旦政策失敗，將付出巨大成本。

中國幅員遼闊、人口眾多，地區間差異顯著，治理情景復雜度高，政策制定需適應各地差異。試點是中國以較小成本探索政策方案的關鍵機制。中國的試點機制有別於一般的政策過程，其在發現政策問題或提出政策目標后，並不繼續在理論層面討論各種可能方案，而是直接選擇部分地方為“點”，在實踐層面探索政策問題的解決方案，或將設計的政策方案在這些“點”實施，以觀實效，在獲得試點反饋后，推進更普遍的政策方案制定。

首先，試點能夠檢驗政策目標本身的必要性，過濾不適切的普遍性政策變遷。社會問題上升為政策問題，需要進入政策議程，但這一過程受多方面因素影響。試點為識別政策目標的適切性提供了重要的小規模試驗場。通過試點，那些確實不適切的政策變遷目標能夠被識別，進而及時調整策略：或縮小政策目標適用范圍，或將這類政策目標移出政策議程。一些論者將這種政策試點的終止視為試點失敗。事實上，試點本身允許失敗，這種失敗是創新必要的試錯成本。因為歸根結底，試點是為更普遍政策方案進行探索的政策創新，而且這種試錯成本比起大規模政策實踐后失敗所付出的成本顯然小得多。

其次，試點能夠為其他地區探索政策工具，減少重復開發政策工具的需要。試點地區“先行先試”探索出的政策工具，通過納入頂層設計實現“由點到面”，成為其他地方執行政策的工具。有時，地方試點探索出的政策工具被打包進入頂層設計之中，成為全國統一使用的工具﹔有時，中央政府通過設置“典型經驗”，將試點探索的政策工具推薦給其他地方。后者是一種非強制的政策推廣，豐富地方政府的政策工具箱，減少地方政府面對類似問題時重新開發政策工具的成本。而且，試點的一個重要特征在於前瞻性，即試點的政策議題通常具有前沿性，其探索出的政策方案並不一定當時當下適用於全國各地區，但它能夠前瞻地為多數地區的未來政策提供方案儲備。所以，試點“先行先試”中的“先”，不僅是字面意義上、同儕競爭意義上的“先”，而且是時序意義上、發展階段意義上的“先”——既為當前普遍政策問題的解決提供政策工具，也為未來發展過程中遇到的政策問題做出准備。

最后，試點能夠為頂層設計定位邊界，更好發揮中央地方兩方面積極性。哪些內容需要自上而下的頂層設計進行規范統一，哪些方面需要給地方留出空間以更好激發其主觀能動性，發揮地方優勢因地制宜執行政策，是頂層設計時的關鍵問題。試點為頂層設計的邊界定位提供了重要實踐經驗。基於試點，頂層設計能夠更加清晰、細致地找到特定政策領域的分權邊界，以更好調動中央和地方兩方面積極性，降低政策執行成本、提高治理有效性。

因此，在制度層面應進一步圍繞試點機制本身開展制度化建設，更好地規范試點的設置、運行、評估以及由點到面等過程，既確保試點能夠更好地發揮其優勢，為頂層設計與實踐探索的互動提供機制支撐，也讓試點可以在制度和法治軌道上得到更好運用，推動試點從工作經驗上升為制度經驗。

推進“試點”的概念化、理論化

為更好確立試點作為一種中國自主的公共管理知識，需要從試點的概念化、理論化，以及與既有理論有效對話等三個方面努力。

第一，准確辨析試點的概念邊界，型構試點作為一個理論概念的內涵與外延。當前，許多研究者和實務工作者在使用試點概念時，有時將其泛化等同於地方創新，甚至將二者作為可互換的概念。這種模糊的界定不僅削弱了試點的理論獨特性，也阻礙了其作為中國理論在全球學術體系中的傳播與認可。前述已提到，試點不同於一般意義上的政策創新、公共部門創新等，其本質特征在於通過部分地方先行開展創新為更廣泛區域內的共性問題探索政策方案。質言之，試點是一種具有明確目標導向和政策擴散意圖的“政策創造”，其核心邏輯在於從特殊到普遍的價值追求，即通過局部實踐為全局問題提供可復制、可推廣的解決方案。試點的概念化是試點上升為中國理論的基礎性工作。

第二，深化拓展試點的研究范疇，構建多層次、多維度的政策試點理論。基於對試點的准確界定，進一步從學理上描述、解釋中國政府的試點機制，全面覆蓋試點動議、試點選擇、試點推進監督、試點反饋互動、試點經驗形成、試點經驗評估、試點經驗確認、由點到面推廣、點面結合優化等階段，深入分析每個階段的主體行為、互動關系和制度邏輯。同時，在現象層、機制層、邏輯層等多層次開展學理性探討。在現象層，描述試點的過程與特征﹔在機制層，揭示試點運行的內在規律和因果關系﹔在邏輯層，提煉試點的理論框架和普遍規律，通過多層次、多維度的研究，提煉不同層次的理論命題，形成系統化的政策試點理論，將試點從中國經驗上升為中國理論。

第三，積極推動試點理論與既有理論形成接榫與對話，建構全球意義上的自主知識。中國自主知識體系的自主性必須是根植於中國實踐、中國經驗意義上的自主性，也必須是全球意義上的自主性。中國自主知識體系是人類知識體系的重要組成部分，是反映人類社會運行規律的中國種類。試點理論的學理性確認，既需要理論研究在本體上的深化，也需要不斷與國外學術理論界進行對話，例如分析試點對傳統政策過程理論的發展與突破、辨析試點與試驗式治理在主體、過程、結果等維度的異同等，從而在與既有公共政策理論的接榫與辯論中凸顯試點理論的獨特價值與創新意義，使其能夠在全球公共政策理論的語境中得到更廣泛的確立、完善與傳播。

在中國式現代化進程中，試點有效融合了頂層設計與實踐探索的需要，為自上而下的頂層設計提供試驗空間和智慧來源，為自下而上的實踐探索延擴進一步制度化和推廣的可能。試點的概念化、理論化，將成為中國公共管理知識創新的重要內容，為人類公共管理理論進步貢獻中國知識和中國智慧。

（作者：黃飚，系浙江大學公共管理學院研究員、社會治理研究院秘書長）