促進醫養結合實現健康養老

當前，我國已步入中度老齡化社會。推進醫養結合是優化老年健康和養老服務供給的重要舉措，是積極應對人口老齡化的重要途徑。黨的二十屆三中全會圍繞積極應對人口老齡化、完善發展養老事業和養老產業政策機制作出重要部署，提出促進醫養結合。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

全力強化醫養結合服務

醫養結合的涵義是什麼？對積極應對人口老齡化有何重要意義？

秦耕（國家衛生健康委老齡健康司司長）：據國家統計局最新發布的數據，截至2024年末，我國60歲及以上老年人口超3.1億人，佔總人口的22%，其中65歲及以上老年人口超2.2億人，佔總人口的15.6%。我國老年人口規模龐大，人口老齡化速度較快，78%的老年人至少患有一種慢性病，約20%的老年人患有三種及以上慢性病。老年人的醫療衛生服務需求和生活照料需求疊加趨勢明顯，迫切需要為老年人提供專業優質的醫養結合服務。

醫養結合是醫療衛生服務與養老服務相結合，面向居家、社區和機構養老的老年人，在日常生活照料的基礎上，提供其所需的醫療衛生服務。在積極老齡觀、健康老齡化理念引領下，醫養結合重點服務對象是失能（含失智）、慢性病、高齡、殘疾等老年人，主要提供以健康教育、預防保健、疾病診治、康復護理、安寧療護為主，兼顧日常生活照料的服務。醫養結合堅持最大限度維持或改善老年人功能狀態，提升其身體健康水平和生活質量，是貫徹以人民為中心的發展思想的重要體現，是落實健康優先發展戰略、積極應對人口老齡化國家戰略的務實舉措，旨在更好滿足老年人多層次多樣化養老服務需求。

黨中央高度重視醫養結合工作。2015年，在總結各地實踐探索的基礎上，國務院辦公廳轉發《關於推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》，明確醫養結合的基本原則、發展目標和重點任務，為醫養結合發展指明了方向。2018年，國家衛生健康委設立老齡健康司，承擔組織擬訂醫養結合的政策、標准和規范等職責，並聯合多部門出台《關於進一步推進醫養結合發展的指導意見》《關於促進醫養結合服務高質量發展的指導意見》等，聯合民政部確立90個國家級醫養結合試點單位，強化示范引領，推動發展不同模式的醫養結合服務。

近年來，我國醫養結合頂層設計持續加強，醫養結合服務工作全力深化。

一是強化規劃政策引領。推動將醫養結合納入《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》《“健康中國2030”規劃綱要》以及國民健康、老齡事業發展、養老體系建設、健康老齡化等規劃，明確新時代醫養結合工作的發展目標。《中共中央 國務院關於加強新時代老齡工作的意見》《中共中央 國務院關於深化養老服務改革發展的意見》和中辦、國辦印發的《關於進一步完善醫療衛生服務體系的意見》等重要政策文件，將醫養結合作為推進健康老齡化的重要任務進行部署。

二是加強要素支持保障。國家衛生健康委會同相關部門制定了審批登記、價格、財稅、土地、醫保、投融資等多項支持性政策措施，持續整合優化醫療衛生和養老服務資源，推動資源共享、服務銜接。實施“十四五”積極應對人口老齡化工程，利用中央預算內投資等多渠道資金支持醫養結合項目。實施醫養結合示范項目，鼓勵各地加大政策支持，注重機制創新，充分發揮示范單位引領輻射作用，營造良好的社會氛圍。北京市針對80歲以上的“老老人”，從兜底保障、優化設施布局、擴大普惠服務供給等多方面加強服務保障。

三是推動多元主體協同。將醫養結合納入深化醫改、分級診療、醫聯體建設等工作統籌推進。開展社區醫養結合能力提升行動，實施老年健康管理、老年健康與醫養結合等基本公共衛生服務項目。開展失能老年人健康服務行動，對65歲以上居家失能老年人提供健康服務和咨詢，指導轉診轉介。支持醫療資源豐富地區的二級及以下醫療衛生機構轉型，開展康復、護理以及醫養結合服務，深化醫療衛生機構與養老機構協議合作，支持養老機構通過醫養協議合作、設立醫療衛生機構等多種方式提升醫養結合服務能力，鼓勵社會力量積極參與醫養結合，形成多元主體協同、多場景提供服務的格局。福建省推進以家庭病床為主要形式的居家社區醫養結合服務，並將符合條件的醫養結合機構納入醫聯體。

四是提升標准化信息化水平。出台醫養結合機構服務指南和管理指南、醫療衛生機構與養老服務機構簽約合作服務指南、居家和社區醫養結合服務指南，發布《醫養結合機構內老年人在養老區和醫療區之間床位轉換標准》等，持續規范醫養結合服務。實施智慧健康養老產業發展行動，推動人工智能、大數據等新一代信息技術在醫養結合領域應用，推進醫療、養老服務信息互聯互通和數據共享，組織老齡健康醫養結合遠程協同服務。上海市推廣“互聯網醫院+養老院”模式，促進取得互聯網診療服務資質的醫療機構與養老機構合作。

經過多年實踐，各地形成了醫養簽約合作、醫療衛生機構開展醫養結合服務、養老機構依法依規開展醫療衛生服務、醫療衛生服務延伸至社區家庭等服務模式。截至2024年6月，全國醫療衛生機構與養老服務機構建立簽約合作關系超8.5萬對，醫養結合機構超8000家，其中進行養老機構備案的醫療衛生機構超3300家，設立醫療衛生機構的養老機構超4700家，床位總數超200萬張。

下一步，國家衛生健康委將會同相關部門組織實施醫養結合促進行動，加大服務供給，提升服務質量。大力發展居家和社區醫養結合，指導有條件的醫療衛生機構為老年人提供居家醫療、家庭病床等服務，擴大上門護理服務供給。支持醫療資源豐富地區的部分二級及以下醫療衛生機構轉型為康復醫院、護理院，引導有條件的縣區級醫療機構延伸開展醫養結合服務。加強高等職業教育本科醫養照護與管理專業建設，支持退休醫務人員開展醫養結合服務，提升從業人員服務能力，推動實現健康老齡化，不斷增強老年人健康養老獲得感。

鼓勵支持社會力量積極參與

醫養結合全國示范創建工作進展如何？在鼓勵支持社會力量參與方面採取了哪些有效措施？

馮文猛（國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所研究室主任、研究員）：為促進醫養結合服務高質量發展，國家衛生健康委在全國范圍內積極推動醫養結合示范創建工作。通過創建全國醫養結合示范省（區、市）、示范縣（市、區）和示范機構，總結推廣好的經驗和做法，發揮輻射帶動作用。目前，已完成山東省全國醫養結合示范省、100個全國醫養結合示范縣（市、區）及99個全國醫養結合示范機構的創建、評審和命名。

在開展全國示范創建的同時，多地還推出地方示范機構和區域創建，建立完善醫養結合政策體系，吸引更多社會力量積極參與醫養結合，不斷提高醫養結合服務能力和水平，取得積極成效。總體來看，醫養結合服務主要沿著以下幾個方向拓展。

一是依托社區開展醫養結合服務。逾90%的老年人選擇居家和社區養老，發展面向居家和社區的醫養結合服務是解決我國絕大多數老年人健康養老需求的重要舉措。具體來說，主要包括發展社區嵌入式醫養結合機構、立足養老驛站開展居家醫養結合服務、社區衛生服務機構/村衛生室與養老驛站簽約合作以及基層醫療衛生機構通過巡診、家庭病床等方式開展上門醫療等。

二是醫療衛生機構開展醫養結合服務。推動醫療衛生機構將上門醫療服務向養老機構拓展，為符合條件的入住養老機構的老年人提供家庭病床、上門巡診等服務。優化醫療資源布局，通過新建、改擴建、轉型發展等方式，加強康復醫院、護理院（中心、站）和安寧療護機構建設。具體來說，主要包括開設老年醫學特色醫院、在醫院內部增設老年醫學科、與養老機構簽約合作、以縣域為單位建立醫養聯合體等。

三是養老機構提升醫療服務能力。養老機構根據入住老年人的康復、護理、安寧療護等醫療衛生服務需求，主動與綜合醫院、中醫醫院、專科醫院等醫療衛生機構對接開展協議合作。有需求的養老機構也可對接所在轄區的社區衛生服務中心（站）、鄉鎮衛生院、村衛生室等基層醫療衛生機構。目前，我國養老機構的護理型床位佔比達62.2%，通過整合醫療、養老資源，讓更多老年人享受到專業、優質、便捷的健康養老服務。

實踐中，醫養結合機構場地租賃以及醫療設施、康復設備購置等需要大量資金，亟需充分發揮社會力量的作用。2015年，國務院辦公廳轉發《關於推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》，從投融資、財稅價格、用地等方面對保障措施作出部署。國家衛生健康委等部門採取切實有效的措施，鼓勵支持社會力量積極參與醫養結合，為老年人提供質量有保障、價格可接受、發展可持續的醫養結合服務。2019年，印發《關於做好醫養結合機構審批登記工作的通知》，深化醫療和養老服務“放管服”改革，優化醫養結合機構審批流程和環境。同年，印發《關於深入推進醫養結合發展的若干意見》，支持社會力量通過市場化運作方式舉辦醫養結合機構，並按規定享受稅費、投融資、用地等有關優惠政策。2022年，印發《關於進一步推進醫養結合發展的指導意見》，制定價格、醫保、土地、財稅優惠等多項支持性政策措施，支持社會力量建設專業化、規模化、醫養結合能力突出的養老機構，主要接收需要長期照護的失能老年人。2024年底，印發《關於促進醫養結合服務高質量發展的指導意見》，推廣團隊服務，最大限度幫助老年人維持身體功能，提高生活質量。目前，我國超8000家醫養結合機構中，由社會力量舉辦的超七成。河北、安徽、廣東、四川、新疆等地投入財政資金、彩票公益金，山東設立醫養健康產業基金，為老年人提供規范、安全、優質的醫養結合服務。

促進醫養結合是實施積極應對人口老齡化國家戰略的迫切要求，是保障和改善民生的重要任務，事關億萬百姓福祉，事關社會和諧穩定。立足既有的醫養結合政策和實踐基礎，錨定未來老年人的需求變化，我國醫養結合服務將迎來更為全面、更有質量的發展。

探索醫養結合新模式

山東省是第一個全國醫養結合示范省，在提高健康養老服務可及性方面有哪些探索？

馬立新（山東省衛生健康委主任、中醫藥管理局局長）：山東省是全國老年人口第一大省，也是首個醫養結合示范省。近年來，山東省以滿足老年人健康養老需求為目標，加大政策創制，統籌資源合力，醫養結合服務可及性顯著提升，涵蓋居家、社區、機構的多層次多樣化醫養結合服務模式日趨成熟。

第一，加強制度設計，完善支撐保障。

山東省將醫養結合示范省建設列入新舊動能轉換重大工程，先后制定創建方案、推進方案、攻堅方案和提升方案，將醫養結合工作納入經濟社會發展規劃和深化醫改總體布局，明確18個部門責任分工，圍繞制度機制以及保險、用地、稅費、人才等出台一系列政策文件和標准規范，形成了完備的支持保障體系。目前，全省醫養結合機構超1000家，床位數超28萬張，逾1800萬老年人納入省醫養健康信息管理系統，165萬失能老年人信息入庫。

第二，強化多元參與，加大服務供給，實現醫療服務和養老服務深度融合。

支持醫療衛生機構或醫養結合機構開展居家社區醫養服務，開展延續性疾病診療、康復護理、安寧療護、生活照料等，全省超1.5萬家醫療衛生機構和醫養結合機構參與。

支持醫療衛生機構轉型為醫養結合機構，引導一批二級及以下醫院轉型，成為收治高齡、重病、失能、部分失能老年人的醫養結合機構。全省設立養老機構的醫療衛生機構有489家，收住失能老年人超60%。

支持養老機構轉型為醫養結合機構，鼓勵具備條件的養老機構設立醫療機構，申請增加的相關醫療床位不受當地區域衛生規劃和醫療機構設置規劃限制。全省有620家養老機構設立醫療機構，包括143家綜合性醫院、50家專科醫院、82家護理院、345家內設醫療機構。

支持社會力量參與醫養結合服務，通過公建民營或民辦公助等形式，以及醫養產業基金、建設貸款貼息、穩崗擴崗專項貸款等金融項目，支持民營醫養結合機構發展，全省公建民營機構192家、民辦民營機構638家。

支持醫療衛生機構轉型為老年醫療、康復、護理等接續性醫療機構，由“以治病為中心”向“以健康為中心”轉變。全省有62家老年病醫院、91家康復醫院、231家護理院，逾50%的縣域設立安寧療護病區，累計提供“互聯網+護理服務”超14萬人次。

第三，豐富服務模式，更好滿足老年人特別是失能老年人健康養老需求。

一是“團隊履約、醫養進家”模式。適用於基層醫療衛生機構，整合現有資源建立專門醫護團隊，根據老年人身體狀況和醫療服務需求，設置個性化簽約服務包，為居家老年人提供醫療服務。全省超70%的醫療衛生機構、醫養結合機構通過長期護理保險、家庭醫生簽約等服務方式，實現送醫上門。淄博市博山區設立了23個居家和社區醫養服務中心（站），點對點把醫養服務送到家。

二是“線上點單、線下上門”模式。適用於開展“互聯網+”等智慧化服務的醫療衛生機構或醫養結合機構，通過互聯網等信息技術平台，精准對接失能、失智或有康復護理需求的居家老年人，實現線上點單、線下上門。研發“九州優護”信息技術服務平台，上門提供專科護理、就診陪護、居家照護、遠程監護等，年服務人數超5萬人次。

三是“機構延伸、醫養入戶”模式。適用於規模較大的醫養結合機構，通過在社區嵌入或設置托管養老服務機構等方式，將優質資源下沉，服務延伸到社區和家庭。濟南雲天使護理院嵌入濟南市主城區6個區20個社區，設置了20個護理站、中醫驛站，為轄區失能失智老年人提供基本生活照料和基礎護理服務，其服務的居家老年人長期保持在1200人以上。

四是“連鎖運營、醫養嵌入”模式。適用於連鎖經營醫養結合機構，通過規范化運營、同質化管理、連鎖化發展，提升醫養康養服務品質，嵌入各地為老年人提供優質便捷的醫養結合服務。

五是“機構醫養、兩院一體”模式。實行鄉鎮衛生院與敬老院一個法人，或通過一體化建設、簽約合作、托管、派駐醫護人員等形式，開展緊密型合作，為入住老年人提供醫養結合服務。淄博、泰安、德州、菏澤等地有效整合醫療和養老資源，推進醫養融合發展。

六是“醫養簽約、以醫促養”模式。支持醫療衛生機構與周邊養老機構簽約合作，建立慢病管理、上門巡診、急症轉診、嵌入服務等機制，全省醫療機構與養老機構簽約超5000對。濟南市全面推廣醫療機構與養老機構“3+1”簽約合作機制，為每家養老機構至少簽約基層、二級、三級醫療機構各1家，覆蓋全部全托養老機構。山東省立第三醫院與轄區內18家養老機構簽訂合作協議，定期為養老機構入住老年人提供老年綜合征評估、健康教育、線上咨詢、綠色轉診等服務。

借鑒國際經驗增加服務供給

人口老齡化是全球課題，先期進入老齡化社會的國家有哪些可供借鑒的經驗做法？

黃石鬆（中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、老齡產業研究中心主任）：醫養結合是實現健康老齡化、滿足老年人健康養老服務需求的重要舉措。健康老齡化的內涵是動態發展的，是一個健康促進和功能維護的過程，醫、康、養也是相互關聯、不斷轉化的，這就需要建立起涵蓋院前預防、院中診治、術后康復（中期照護）、長期照護、安寧療護全過程的醫養相結合的照護服務體系。

從國際上看，先期進入老齡化社會的部分國家在應對人口老齡化、提供老年人照護服務方面實踐較早，積累了豐富的經驗，其做法具有啟示和借鑒意義。

英國的“整合照護”將包括醫療護理、社會照料在內的所有初級照護、社區照護和機構照護進行資源整合，建立各服務供給主體之間的聯結，提供整合式、一站式服務。整合型服務體系是英國應對人口老齡化壓力的主要手段之一，其社區照護注重生活照料、物質支援、健康支持和整體關懷，在提供居家上門長期照護服務的同時，還借助社區日間照護中心、社區嵌入式護理院等，為術后老年人和健康惡化的老年人提供中期照護，旨在通過各種可行且具備積極治療意義的住院替代方案，讓老年人在急性疾病出院后依然能得到適當治療，從而在初級衛生保健、院舍服務、社區服務、居家服務之間實現有效銜接。

瑞典的老年人照護主要由專業機構提供，經等級評估后，由屬地多部門、多機構和多工種共同合作提供“菜單式”服務。其老年人照護主要以政府提供高福利為特征，市鎮政府在資金支持、上門服務以及提供功能性住房等方面全權負責。近年來，隨著政府管理和運營壓力增大，越來越多地方政府選擇將部分照護服務私有化。

日本建立社區綜合支援服務體系，各市町村根據本地區人口規模設立若干個社區綜合支援中心，並委托給社會福祉法人、醫療法人、非營利組織法人等負責運營，讓老年人不出社區即可得到多層次多樣化的支援服務和綜合護理。社區綜合支援中心配備照護管理專員，負責為老年人安排合適的長期照護服務計劃，並由保健師、社會福祉士、照護管理專員等組成團隊，分工做好服務。

總體來看，上述國家的照護服務體系主要有兩個特點。一是中央政府和地方政府按照財政事權和支出劃分承擔相應責任，基層政府部門發揮主導作用，負責對老年人綜合評估、照護方案的制定，並承擔相應的資金支持、多元主體的服務整合及監管等。二是建立包括政府、家庭、企業、社會組織等多元主體責任共擔機制，建立多個工種人力資源之間的利益協調機制和運營管理平台，實現老年人在不同健康狀況、不同養老方式下的多場景照護服務銜接與轉換。

未來一個時期，促進我國醫養結合服務高質量發展，需增強科學預判、做好前瞻部署，加快健全養老服務網絡，優化居家為基礎、社區為依托、機構為專業支撐、醫養相結合的養老服務供給格局，建議從以下方面著力。

一是完善多層次醫養結合服務網絡。以緊密型醫聯體建設為抓手，以社區衛生服務中心（鄉鎮衛生院）為主體，以嵌入式養老機構、社區養老服務驛站、家庭養老床位、家庭病床、家醫簽約等為依托，構建“縣（市、區）、鄉鎮（街道）、社區（村）居家”三級醫養結合服務網絡，建立“網格發現、家醫報到、識別干預、及時轉診”工作機制，完善不同層次服務間的銜接機制，建立醫院、基層醫療衛生機構、養老機構和家庭照料相銜接的長期照護工作機制和轉診流程。

二是完善多元主體責任共擔機制。明確政府在醫療保險制度和長期護理保險制度中的基本公共服務功能，完善以家庭為主體的非正式照護服務支持政策，充分調動和發揮家庭的基礎性作用，比如為家庭照護者提供免費照護培訓機會，依托社區為家庭提供短期喘息服務等。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵社會力量開展醫養結合服務。發展長期照護志願服務，探索時間儲蓄機制，鼓勵鄰裡互助式照護服務。

三是建立多渠道籌資機制。按照老年人及其家庭的經濟狀況、健康狀況建立分類補償支持政策，綜合運用財政資金補貼、醫療保險、長期護理保險、商業性保險等，形成多元化、多樣化、多層次融資格局，提升老年人及其家庭支付能力。加快建立長期護理保險制度，創新失能老年人商業保險服務模式。深化價格改革，給予康復中心、護理院、安寧療護機構等一定的自主收費和定價權，對於短期內醫保目錄難以承擔但醫療照護亟需的服務項目，由患者按照公平、公開、自願、合理的價格承擔。