推進農業轉移人口市民化是新型城鎮化的重要任務

解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵。黨的二十屆三中全會指出，“健全推進新型城鎮化體制機制”，“加快農業轉移人口市民化”。2024年國務院印發的《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》中提出4項重大行動，第一項就是實施新一輪農業轉移人口市民化行動。農業轉移人口市民化既是暢通城鄉要素流動、實現高質量發展的內在要求，也是統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興的重要內容。實施新一輪農業轉移人口市民化行動，應注重促進農業轉移人口“離得開、進得來、留得住、過得好、融得進、可持續”，讓現代化發展成果更多更公平地惠及全體人民。

1.農業轉移人口市民化釋放新型城鎮化新動能

農業轉移人口市民化是以人為本推進新型城鎮化的題中應有之義。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國深入實施新型城鎮化戰略，推動城鎮化水平穩步提高、發展活力不斷釋放。一方面，相較於傳統城鎮化，新型城鎮化強調由“重速度”向“重質量效益”轉變，注重把人放在城鎮化的核心地位，從而邁入以人為本推進新型城鎮化的新階段。另一方面，農業轉移人口是推進新型城鎮化的重要主體，也是推動城鄉融合發展的關鍵力量。從本質上看，傳統城鎮化在於促進“職業轉換和地域轉移”，新型城鎮化則側重於落實“身份轉換、角色轉型和成果共享”，農業轉移人口市民化是推進新型城鎮化的重要途徑，也是當前及今后一段時期需要重點推進的工作。

農業轉移人口市民化為新型城鎮化提供巨大內需潛力。農業轉移人口市民化意味著農村勞動力向城市轉移，也涉及農村人口生活方式、消費模式的轉變，是釋放內需潛力的有效途徑。從直接效應看，農業轉移人口數量眾多、規模龐大，其市民化過程具備形成巨大消費市場規模的前提條件。據統計，截至2024年底我國有近3億農民工，加上由此形成的潛在農業轉移人口，如果開啟“一人進城、舉家定居”的模式，將形成數萬億元甚至幾十萬億元的龐大需求市場，持續釋放內需潛力。從間接效應看，農業轉移人口市民化有助於推動城市基礎設施建設和產業發展。隨著大量農業轉移人口進入城鎮，新增的社會服務需求將催生一系列投資機會和就業機會，帶動基礎設施和公共服務的快速發展，不僅有利於提升城鎮綜合承載能力，也能夠為新型城鎮化提供強勁發展動力。

以農業轉移人口市民化推動新型城鎮化，有利於加快培育新質生產力。新型城鎮化強調的不僅僅是物理空間的拓展，還包括社會生產力的提升和產業結構的優化升級。農業轉移人口市民化的過程，能夠通過人口優化、要素優化、空間優化等為推進新型城鎮化提供關鍵抓手，也為新質生產力的形成提供重要驅動力。一方面，農業轉移人口市民化為新型城鎮化建設提供勞動力支撐，通過創造更多的教育、培訓和就業機會，提高勞動者的素質和技能水平，培育造就大量新型勞動者，促進社會生產力布局優化調整，推動供給側結構性改革，加快形成新質生產力。另一方面，大量農業轉移人口從第一產業逐步融入信息化、智能化和綠色發展的產業中，從傳統的勞動密集型行業轉向技術密集型、創新密集型行業，有助於營造良好的創新環境，為產業結構升級開辟新空間，吸引更多資本和技術投資，整合各種科技創新資源。

2.推進農業轉移人口市民化應把握好幾個關系

黨的二十屆三中全會指出，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。推進新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化，不僅應關注形式上的市民化即農民離開農村和農業生產，到城鎮謀生計，也要強調賦予農業轉移人口與城市居民同等的市民權利、享受同等的公共服務。為此，在推進農業轉移人口市民化的過程中，應注重處理好幾個關系。

處理好頂層設計與實踐探索的關系。從世界范圍看，實現中國這樣大規模農業轉移人口市民化是沒有先例的，需要我們在實踐中大膽探索、在發展中開拓創新，與時俱進推動農業轉移人口市民化朝著既定目標、沿著正確道路行穩致遠。習近平總書記強調：“制定出一個好文件，只是萬裡長征走完了第一步，關鍵還在於落實文件。”推進農業轉移人口市民化是一個系統工程，需要系統謀劃、整體推進，在這個過程中必須注重處理好頂層設計與實踐探索的關系。一方面，高瞻遠矚、自上而下的頂層設計在深刻洞察和及時研判城鎮化發展趨勢的基礎上，設定農業轉移人口市民化的合理目標，提供實踐探索的科學理念，引領農業轉移人口市民化進程﹔另一方面，自下而上的基層實踐探索，為農業轉移人口市民化不斷提供新路徑。頂層設計是對進一步全面深化改革目標、方向、任務、行動綱領的總體謀劃，基層實踐探索為頂層設計提供可行性的路徑選擇。

處理好效率和公平的關系。農業轉移人口市民化進程中資源配置效率的最優化和效益最大化，表現為社會生產率的不斷提高。在推進農業轉移人口市民化的過程中，既不能片面追求效率，導致貧富差距越來越大，也不能忽視不同發展階段的特點搞平均主義，影響社會活力的釋放。公平要以效率為基礎，效率也要以公平為前提。一方面要不斷促進新型城鎮化提質增效，另一方面也要讓現代化建設成果更多更公平惠及全體人民。

處理好重點突破與整體推進的關系。習近平總書記強調，“城鎮化是一個自然歷史過程，涉及面很廣，要積極穩妥推進，越是復雜的工作越要抓到點子上，突破一點，帶動全局”。“點”強調事物的關鍵部分，“面”則注重事物的整體性、系統性。在推進農業轉移人口市民化時，要注重以點帶面、以面促全，注重全面協調和整體推進，找准農業轉移人口市民化進程的重點，綜合考量輕重緩急，找准關鍵所在，以重點突破帶動整體發展。我國農業轉移人口大多由農村直接流向城市，具有顯著的“集群轉移”特點，這個過程要防止出現一些關鍵環節的制度供給與農業轉移人口市民化速度不匹配的問題，要在優化城鎮結構體系和提升城鎮承載能力上下功夫，協調推進農業轉移人口在大中小城市有序市民化。同時，加強教育、醫療、養老、住房等各領域的協同配合，形成推動農業轉移人口市民化的整體效應。

3.高質量推進農業轉移人口市民化的行動路徑

加速提升農業轉移人口的城市融入能力。著力提高農業轉移人口市民化的質量，加快推動農業轉移人口全面融入城市，為新型城鎮化建設和城鄉融合發展提供方向指引。在融入方式上，應注重強化農業轉移人口的市民化能力。持續加大就業技能培訓，建立城鄉統一的就業制度和城鄉一體化的勞動力市場，綜合運用創投引導、小額擔保、貸款貼息等扶持政策，完善就業和創業服務體系，不斷提升農業轉移人口的收入水平。在融入意願上，注重解決農業轉移人口市民化的后顧之憂。依法保障進城落戶農民的農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，建立農村產權流轉市場體系，健全農戶“三權”市場化退出機制和配套政策。在融入機制上，強化身份融入與情感融入並重。堅持“應融盡融、能融盡融”，加強社區人性化、個性化服務，完善農業轉移人口權益保護的法律體系，實現經濟立足、社會接納、精神認同和文化交融，不斷增強新市民的獲得感、幸福感、安全感。

不斷提升農業轉移人口市民化進程中的資源配置效率。破解大城市聚集“農民工多”但“市民化難”的難題，需要在優化城鎮結構體系和提升城鎮承載能力上下功夫，在大中小城市中持續優化資源配置以實現農業轉移人口的有序市民化。一方面，均衡配置農業轉移人口市民化資源。堅持科學配置資金、建設用地等資源要素，同步完善配套公共服務設施，促進人口合理分布，使產業發展、城鄉結構與資源環境相協調，實現城市資源利用最優化，最大化發揮城市的整體功能。另一方面，堅持“全國一盤棋”，協同推進農業轉移人口異地市民化和就地市民化。構建中央與地方專項協調機制，統籌發達地區與欠發達地區間責任分擔，進一步加大中央財政對農業轉移人口市民化支持力度，在轉移支付、土地指標等政策領域，形成與農業轉移人口市民化緊密聯系的長效機制。

落實一攬子增量政策，形成農業轉移人口保障政策組合拳。農業轉移人口市民化涉及進城人口的住房、醫療和教育等方方面面，應精准施策、多措並舉，提高政策實施的整體效能。一方面，進一步暢通農業轉移人口進城落戶渠道，分區探索和制定超大特大城市的差異化落戶辦法，全面放寬城區常住人口300萬至500萬城市落戶條件﹔創新人口管理制度，促進在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶。另一方面，建立健全與農業轉移人口流動變化相匹配的基本公共服務供給機制，優化社會保障政策體系，讓農業轉移人口與遷入地戶籍人口同等享受基本養老保險、基本醫療保險政策，確保社保平等覆蓋﹔完善以公租房、保障性租賃住房為主的住房保障體系，增加保障性住房供給，滿足農業轉移人口基本住房需求﹔將農業轉移人口隨遷子女納入流入地義務教育保障范圍，確保教育機會公平。

（作者：蒲實，系中央黨校〔國家行政學院〕習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、科研部副主任）