夯實國家糧食安全根基

民以食為天，食以糧為先，糧食安全是“國之大者”。我國歷來高度重視糧食問題，在連續9年穩定在1.3萬億斤以上的基礎上，2024年糧食總產量首次邁上1.4萬億斤新台階，糧食安全底氣更足。黨的二十屆三中全會對健全保障糧食安全的體制機制作出系統部署。在2024年底召開的中央農村工作會議上，糧食安全再度佔據重要篇幅，明確了穩產保供的著力點，一攬子政策支持定向發力。本期“對話經濟學家”邀請中國人民大學國家糧食安全戰略研究院院長程國強圍繞相關問題進行分析解讀。

不只是供需影響全球糧食安全

主持人：世界糧食計劃署發布《2025年全球展望》，呼吁籌集資金滿足糧食需求。目前全球糧食供需呈現怎樣的格局？還存在糧食危機嗎？

程國強：根據世界糧食計劃署的報告，2024年全球糧食安全形勢相較於2023年更加嚴峻，面臨飢餓的人口增加了10%。按照聯合國糧食及農業組織的數據，最近幾年全球糧食安全形勢不容樂觀，食物不足水平回到約15年前，相當於2008年至2009年間水平。全球大概每11個人中就有1個人食不果腹，特別是在非洲，每5個人中就有1個人面臨吃飯難問題。

目前全球糧食安全形勢相對來講呈惡化趨勢，但這並不是糧食供需帶來的。按照聯合國糧農組織的數據，近幾年全球糧食生產實際呈增產趨勢，2024年比2023年略有增加。從消費來看，產大於需，糧食庫存消費比為30%，高於聯合國糧農組織提出的17%的安全水平，說明糧食安全沒有問題。但為什麼全球仍然有7億多人面臨糧食安全威脅？這是因為全球糧食在分布上不均衡，特別是發展中國家由於農業生產能力存在一些短板，糧食綜合生產能力不足。雖然世界糧食供需總體平衡，但發展中國家面臨非常大的挑戰。比如，發展中國家作為一個整體，小麥產能約3.8億噸，但需求是5億多噸，這就意味著，發展中國家不得不從發達國家進口小麥來彌補國內供需缺口。

主持人：我國幾次重要會議都提到了糧食價格。在您看來，2024年國際糧食市場大幅波動是受什麼因素影響？

程國強：2024年全球糧食增產，產銷總體平衡。根據價格變化的機理，價格主要受供需影響，如果生產大於需求，那就意味著整個糧價處於相對平穩狀態。但實際上近20年來，全球范圍內已經出現三次糧價大幅波動，分別是2008年、2012年和2022年。糧價主要受供需影響，但並不是由供需決定的。全球糧價自2022年達到頂峰后，一直處於下降通道，由於地緣政治沖突、全球經濟不景氣，國際糧食市場出現波動。

這反映了在全球糧食安全格局中，決定糧食安全形勢的，除了供需基本面等傳統因素，還有很多非傳統因素，包括地緣政治沖突、氣候變化、宏觀經濟形勢等，特別是部分發展中國家農業生產能力不足，需要通過進口彌補缺口，全球糧食生產和貿易高度集中在少數國家，這些國家政策的變化會影響糧食價格，使全球糧食安全面臨更加復雜的挑戰。

“三位一體”保障我國端牢飯碗

主持人：說完全球糧食市場，再來看我國糧食保障情況。我國主要糧食品種有哪幾大類？生產和進口情況如何？

程國強：我國糧食主要有三類品種。一是谷物，比如大米、小麥、玉米、高粱、大麥等，每年產量大概6.4億噸。二是豆類，比如大豆、綠豆、黑豆等，每年產量大概2300萬噸。三是薯類，比如馬鈴薯、紅薯，每年產量大概3000萬噸。我國目前糧食的產量達到7億噸。

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視糧食安全，提出新糧食安全觀，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。保障糧食供需基本平衡，還有一些飼料糧需要通過國際市場來解決。我國每年進口糧食1.5億噸左右，其中近1億噸是大豆，除了榨油之外，大豆最重要的用途是作為蛋白飼料原料，我們養殖所需的飼料中有10%至15%的蛋白含量需要通過進口來解決。

還有谷物進口，其中一部分就是小麥。主要從品種調劑的角度來考慮，比如，從澳大利亞進口軟質小麥、從加拿大進口強筋小麥，都是做糕點所需要的原料，而國內生產的主要是中筋小麥，所以每年約有1000萬噸小麥進口。還有部分大米進口，在進口配額管理范圍內調節，因此每年進口規模不大。

從國家糧食安全保障體系來看，我們基本構建了“三位一體”保障機制。一是糧食綜合生產能力，以確保谷物基本自給、口糧絕對安全為核心。2024

年我國糧食總產量邁上7億噸台階，最主要的貢獻是小麥、水稻和玉米三大品種，目前整體產銷平衡，自給率在99%以上。玉米每年有2.8億噸產量，基本上能夠滿足飼料糧需求。除此之外，豆類和薯類保持著5000萬噸至5500萬噸的水平，都是依靠國內糧食生產體系來實現的，這是保障糧食安全的根基。二是糧食儲備調控體系，既有中央儲備，也有地方儲備，以應對突發事件、維護市場穩定為重點。這套體系經歷了歷史的考驗，包括2008年南方冰雪災害、汶川大地震，以及近年來的全球糧食危機、新冠疫情沖擊，這套儲備調控體系成功應對了糧食安全風險挑戰。三是全球農產品供應鏈，有效利用國際農產品市場和農業資源。國際市場的有效利用彌補了國內農業資源不足，2023年我國農產品進口總額2340多億美元，如果這些農產品在國內生產，可能需要近14億畝種植面積。我國目前有19.29億畝耕地，按照1.33的復種指數，整體種植面積約25.7億畝，用來保障7億噸糧食以及蔬菜、水果等農產品的生產，那麼缺口部分就通過進口來解決。

國內糧食綜合生產能力、糧食儲備調控體系和全球農產品供應鏈，構成了“三位一體”的糧食安全保障機制，保障每個人都能夠吃飽飯、吃好飯，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。

主持人：我國糧食產量連續多年保持在高平台上，2024年又出台新一輪千億斤糧食產能提升行動方案，在這樣的背景下，糧食供需為什麼還有缺口？

程國強：我國小麥、水稻、玉米基本自給，口糧絕對安全，那這個缺口在哪裡呢？大豆。這就是為什麼每年要通過國際市場進口近1億噸大豆，因為蛋白飼料原料沒有那麼多耕地來種。比如大豆和玉米是競爭性作物，如果保証了玉米基本自給，就沒有辦法保証大豆的供給。

從國家糧食安全形勢來看，現在正處於歷史上最好的時期，但也不能回避農業供給體系存在結構性短板。立足人多地少的基本國情，我們在部分產品上沒有辦法實現自給，隻能通過國際市場來解決。所以，要推動農業對外開放，有效利用好國際農產品市場和農業資源。

主持人：相較以往，2024年糧食進口同比下降，是什麼原因？這是否意味著我國糧食供給體系正在發生變化？

程國強：應該說，供給體系有一些變化，但是不大。三大主糧能夠實現基本自給，而且通過實施藏糧於地戰略，能確保口糧絕對安全，但是在供給體系中，大豆的短板依然存在。我們實施了大豆行動計劃，通過在東北開展輪作試點、在南方穩糧擴油，擴大油料作物的種植面積，使大豆產量恢復性增長，近幾年產量超過2000萬噸，但整個需求是1.1億噸，所以供需格局沒有從根本上發生改變。

進口減少是因為前幾年進口太多，並不是需求減少，也不是國內供給增加。當前全球糧價下行，我國糧價低迷，農民種糧很難掙錢，部分產品進口對國內市場的影響值得關注。如果每年糧食進口能夠控制在1.5億噸以內，對國內市場的影響會稍小一些，但是肉類、大豆的進口不可回避。

守住耕地這個糧食生產命根子

主持人：談到糧食問題，有一個詞被反復提及，那就是“耕地紅線”。目前劃定的18億畝耕地紅線，是出於什麼考慮？

程國強：18億畝耕地紅線在2006年首次提出，當時根據對糧食供求趨勢的判斷，結合人口增長趨勢、食物消費結構等多方面因素，測算大概需要6億噸糧食產量才能保証基本供給，對應的就是18億畝耕地，考慮到1.33的復種指數，對應每年農作物種植面積為24億畝，按照糧食單產計算，正好可以達到6億噸。所以，按照當時的技術水平、糧食單產水平，耕地不能少於18億畝。隨著工業化、城鎮化加快推進，各地發展經濟需要大量土地，佔用耕地現象普遍，造成耕地每年減少1000萬畝左右。按照這個趨勢，18億畝耕地紅線很快就會被突破。黨中央反復強調要守住18億畝耕地紅線，實行耕地保護黨政同責，也是保障糧食種植面積的需要。

主持人：隨著土地流轉和工商資本下鄉，耕地“非農化”“非糧化”問題突出，您怎麼看這個現象？

程國強：一個國家進入工業化中期階段，隨著工業化、城鎮化的推進，對土地的需求增加不可避免。同時，隨著人口老齡化程度加深，以及農民工向非農部門轉移，農業方面也出現了重大變化，大量工商資本、新型經營主體開始進入農業領域，基於其本身的需求，要保証投資不虧本可能不能隻做農業，由此帶來一些“非農化”“非糧化”問題。

主要有三方面因素。一是由於人口增長，加上工業化、城鎮化持續推進，對土地有剛性需求。二是農業比較效益低，經營主體要通過“非農化”拿回成本、獲得利潤。三是隨著農民工轉移就業，農村土地流轉過程中可能產生耕地“非糧化”問題。

主持人：耕地“非農化”“非糧化”治理難度有多大？

程國強：近年來，中央和地方在抓耕地“非農化”“非糧化”治理方面採取了很多措施，取得顯著成效。但這是一個非常復雜的問題，首先，經濟利益削弱種糧積極性，農業經營、種糧的比較效益低是導致耕地“非糧化”的根本動因。其次，一些“非糧化”的耕地種植經濟作物后，整治難度大、成本高，有的地方採取“一刀切”的方式，產生了很多值得反思的問題。再次，在協同監管上存在短板和不足，沒有形成系統有效的監管機制。

加強整治需嚴格耕地佔補平衡管理並落實相關土地制度改革要求。制度建設方面，要加強耕地保護制度建設，全面落實監管主體責任，實行耕地保護黨政同責。“非糧化”的一個重要原因是種糧比較效益低，要採取綜合措施，讓農民種糧能掙錢、能得利。要深挖科技潛力，不管是加強土地整治還是提高種糧收益，歸根到底靠科技節本增效，通過提高單產、降低成本保障農民種糧收益，從根本上遏制耕地“非糧化”沖動。

主持人：您提到“嚴格耕地佔補平衡管理”，具體怎麼平衡？

程國強：在工業化、城鎮化推進過程中，佔用多少耕地須補充多少耕地，這叫佔補平衡。過去出現了一些偏差，比如，把好地佔了，補的是差地，這叫“狸貓換太子”。中央經濟工作會議提出“嚴格耕地佔補平衡管理”，應該說要求更高了、措施更嚴了，通過提高佔地成本、降低佔地需求，爭取少佔地、不佔地，盡可能不佔好地。

具體怎麼操作？一是明確耕地佔補平衡原則，堅持“以補定佔”，數量與質量並重，不能像過去一樣佔好地、補差地，這是原則性問題。二是進一步拓寬並補充耕地來源，尤其是開展退化耕地的治理，推進耕地后備資源開發。三是加強耕地保護與監管，嚴格落實耕地保護制度，加強耕地佔補平衡責任考核，強化執法力度。四是提升耕地質量，推進高標准農田建設，實施耕地質量保護與提升行動。五是完善佔補平衡落實機制，改進佔補平衡落實方式，明確各級政府的責任和義務，確保可操作、能執行。

主持人：確立18億畝耕地紅線后，我國農業資源開發模式進行了怎樣的調整？

程國強：農業資源開發主要有三個方面。一是對撂荒地進行綜合利用，包括對流轉過程中無人耕種的土地，通過綜合治理來加強利用。二是改革耕地佔補平衡制度，將非農建設以及造林、種樹、種果等各類佔用耕地行為納入耕地佔補平衡管理，通過實施“大佔補”，確保省域內耕地總量實現動態平衡。三是拓展農業生產空間，樹立大農業觀、大資源觀，面向整個國土資源開發農業資源，綜合利用改造鹽鹼地等，創新開發模式。

農業科技創新要補上短板弱項

主持人：2024年中央農村工作會議提到“強化農業科技和裝備支撐”，我國農業科技創新水平如何？

程國強：從世界范圍看，我國農業科技創新水平已邁入第一方陣，取得了顯著進展和突破。全國農業科技進步貢獻率已達63.2%，較2012年的54.5%提高了近9個百分點。農作物良種覆蓋率近年達到96%，對糧食增產的貢獻率達45%。種業創新方面，小麥、玉米等都有創新品種，特別是玉米生物育種產業化快速發展。農機裝備水平提升，我國農作物耕種收綜合機械化率超過73%，小麥基本實現全程機械化，玉米、水稻的耕種收機械化率在80%以上，還有大宗經濟作物、設施農業、農產品初加工等領域，機械化水平也大幅提高。農業生產從主要依靠人力畜力向依靠機械動力轉變，為提高勞動生產率、土地產出率和資源利用率發揮了非常重要的作用。

主持人：有數據顯示，我國每年有6000項至7000項農業科技成果面世，但成果轉化率隻有30%至40%，也就是說，農業科技成果的轉化率較低，您怎麼看？

程國強：確實，農業科技創新在取得重要成就的同時，也還存在很多短板和弱項，你說的這個問題就非常突出。

首先，科研成果與產業需求不匹配。高校科研院所對農業科技創新的評價指標過於注重理論期刊、學術成果數量，很多成果不是為了滿足產業需要、現實需要，更多是為了發論文，怎樣改變這個指揮棒是重要的科技體制改革課題。另外，很多科學研究缺乏市場導向，有些成果具有較高的創新價值與技術含量，但是怎麼通過產業化應用產生經濟效益，還缺乏必要的轉化機制，產學研用一體的鏈條沒有建立起來。

其次，缺乏有轉化實力的主體。我國農業企業規模較小，盈利能力還比較弱，對戰略性、長期投資缺乏規劃和意願。當然，農業科技成果轉化確實周期長、風險高，讓很多企業望而卻步。所以，需要吸引社會資本、金融機構進入，目前科技金融機制創新相對來講還比較滯后。

再次，推廣體系不夠完善。最需要技術的是基層，而基層技術力量相對薄弱。目前農業科技推廣主要依靠政府主導，缺乏市場化運作就難以滿足多樣化需求，怎樣處理好政府與市場的關系，是完善科技創新體系、推廣體系、轉化體系要突破的一個重大課題。

確保農民種糧增產增收

主持人：又到一年春耕季，有一個問題大家比較關注，就是“誰來種糧”？為什麼反復強調健全種糧農民收益保障機制？

程國強：隨著農村人口老齡化，同時大規模農業轉移人口進入城市，“誰來種糧”的問題一直是個重大課題。這也是為什麼反復強調要推進農業經營體制機制創新、培育新型農業經營主體。

從種糧的角度來看，由於農業是自然再生產和經濟再生產交織的產業，既面臨市場風險，種的糧食能不能賣出去、賣個好價格沒有辦法把握，同時受自然風險影響非常大，種糧農民困難比較多、壓力很大。反復強調要健全種糧農民收益保障機制，就是要讓農民種糧不虧本、有錢掙，這樣才能有效提高和保護他們種糧的積極性。

現在的問題是，種糧確實很難掙錢。首先，種糧成本持續上漲。相較2004年，糧食生產成本增長了1.4倍左右，但畝均產值增長不到1倍，成本的上漲速度遠遠高於價格上漲。其次，現有政策為保護農民種糧積極性發揮了重要作用，但還有較大提升空間。比如，有地的農戶通過“一卡通”都能拿到農業補貼，而不是根據種糧實際情況進行補貼，導致補貼政策效能不高﹔保險政策方面，主要是完全成本保險和種植收入保險，在操作機制上還有較大完善空間。再次，仍需探索適合我國國情的增收機制。農民種糧后怎麼讓糧食增值？一些新型農業經營主體的探索值得借鑒。我們在江西調研發現，除了生產環節，新型農業經營主體還通過烘干、收儲、物流、加工環節延伸糧食產業鏈，盡管也幫農戶托管土地，但是不擔心虧本，因為糧食收上來以后，通過加工銷售可以實現大幅度增值，從而彌補上游的損失。所以，健全種糧農民收益保障機制，除了強化政策保障，還要構建完整的糧食產業鏈，真正讓農民種糧增收。

“縱橫結合”構建利益補償機制

主持人：我國糧食生產布局是如何確定的？

程國強：基於我國農業資源條件，糧食生產形成了幾大區域。一個是糧食主產區，全國共有13個主產區，過去糧食生產相對比較均衡，現在近80%的糧食在主產區生產。一個是產銷平衡區，糧食既不調出也不調進，產量和銷量相對平衡。還有一個是糧食主銷區，糧食產量和需求存在缺口。從目前糧食生產布局來看，逐步向糧食主產區集中，由此帶來的問題是，如果不能實現糧食均衡生產，意味著糧食主產區的壓力和負擔會越來越重，過去所說的“高產窮縣”“糧食大縣、經濟弱縣”的趨勢會越來越顯著，進而影響地方經濟發展。

產銷平衡區、主銷區的產能逐步下降，不利於國家糧食安全保障。所以，要堅持糧食安全黨政同責，在支持主產區抓好糧食生產的同時，也要求產銷平衡區、主銷區抓好糧食安全、糧食生產。

主持人：糧食主產區提供了全國超70%的糧食，但經濟發展普遍落后於主銷區，主要原因是什麼？

程國強：總的來講，主產區為保障國家糧食安全作出了巨大貢獻，但也產生了一些溢出效應。一方面，按照全國主體功能區規劃，糧食主產區作為提供農產品的主體功能區，屬於限制開發區域，嚴格限制進行大規模的工業化生產和城鎮化建設，嚴禁違規佔用耕地從事非農建設，這在客觀上限制了城鎮化擴張。另一方面，由於種糧比較效益低，付出了較多發展經濟的機會成本。而且，由於對糧食產量有要求，高標准農田建設等需要進行相應的資金配套，主產區要動用財力來推動農業基礎設施建設，別的發展機會就少一些。而非主產區可以有更多機會發展二三產業，經濟發達，財政富裕，主產區與其的差距會進一步拉大。

主持人：這種情況下，如何有效調動糧食主產區重農抓糧積極性？

程國強：中央採取了很多措施，比如對產糧大縣實行以財政轉移支付為主的縱向補償機制，對保護和提高主產區重農抓糧積極性發揮了重要作用。但是隨著經濟發展，僅靠縱向補償不能滿足需求，還要調動非主產區的積極性，因此提出建立省際橫向利益補償機制，也就是主銷區對主產區進行必要的利益補償。

2024年中央農村工作會議提出，啟動實施中央統籌下的糧食產銷區省際橫向利益補償。也就是說，除了縱向利益補償機制，橫向利益補償機制也要盡快建立。在這個過程中，應把握幾個重點：怎樣確定補貼額度，主銷區究竟要拿多少錢來補償主產區﹔採取怎樣的方式補償﹔主產區有多大規模的資金需求要通過橫向補償，補償的標准是多少﹔等等。在政策實施過程中，要做好頂層設計，特別是要在實際操作中把這些關鍵問題解決好。（謝慧）