以制度型開放建設更高水平開放型經濟新體制

【學思踐悟】

改革開放以來，我國積極推進貿易投資自由化，主動融入全球價值鏈分工體系，在國際競爭與合作中促進本國經濟融入世界經濟大循環。傳統的貿易投資自由化主要針對商品和要素的跨境流動，隨著全球關稅的逐步削減，“邊境開放”問題已經基本得到解決。邁入高水平對外開放新階段后，開放的重心轉向“境內開放”，強調在產權保護、政府採購、產業補貼等領域與國際通行規則相銜接。2018年中央經濟工作會議首次提出，“推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變”。相較於商品和要素流動型開放，制度型開放強調主動對接國際高標准經貿規則，推動規則、規制、管理、標准的相通相容。

制度型開放的主要內容

規則開放。規則意指通行的國際經貿規則，包括世界貿易組織規則和區域貿易協定規則，其中世界貿易組織規則涉及的議題涵蓋制造業關稅、政府採購、反傾銷反補貼、貿易便利化等，區域貿易協定規則涉及的議題中還包括競爭政策、數據保護、創新政策、監管合作、勞動力市場規制等內容。規則開放既包括遵守現有國際經貿規則，也包括參與全球治理、共建國際經貿新規則。規則開放是制度型開放的基礎，為制度型開放提供基本行為准則。

規制開放。規制是指政府針對特定行業和領域實施的規范和控制，涉及政府對涉外經濟活動的約束。規制開放著力於明晰政府邊界，減少不必要的政府干預，其最終指向是各國監管規則的協調和一致，降低合規成本，提升國際經濟活動效率。近年來，中國在金融業領域取消外資持股比例限制，在制造業領域負面清單中刪除了針對“出版物印刷須由中方控股”以及“禁止投資中藥飲片的蒸、炒、炙、煅等炮制技術的應用及中成藥保密處方產品的生產”的限制措施，實現了制造業領域外資准入限制措施“清零”，這些都是規制開放的鮮明體現。

管理開放。管理開放主要針對政府管理模式，其核心是簡政放權，優化政務服務，提升行政效能。比如，加強國際貿易“單一窗口”建設、創新海關綜合監管模式、實施“証照分離”等商事制度改革，都是政府優化管理模式，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境的體現，是管理開放的重要內容。

標准開放。標准是就商品生產而提供的規則、指南，包括環境標准、勞工標准、數字領域標准等。標准可以規范企業行為，確保企業按照合格流程開展生產經營活動，為提高產品質量以及服務水平提供了可能。目前國際通行的標准主要由國際標准化組織（ISO）等制定﹔在國際標准下，各國或區域也有自己的標准，如歐盟標准（CE）、中國國家標准（GB）、日本工業標准（JIS）等。標准開放為管理提供了更具體的衡量尺度，有助於降低合規成本，提升在國際貿易體系中的適配性。

我國推進制度型開放的挑戰與應對之策

制度型開放既是我國緊扣高水平對外開放最新實踐，把握開放最新特點的現實需要，也是順應國際經濟發展新趨勢，應對國際挑戰的必然選擇。當前，國際經貿規則領域的角逐愈演愈烈，西方發達國家主導著國際經貿規則的重構。21世紀以來，發展中國家和新興經濟體對世界經濟的影響力逐年上升，亞太經合組織、金磚國家等平台作用不斷增強，為國際經貿規則的重構注入了“發展成分”。但與此同時，發達國家正加緊控制和爭奪國際經貿規則主導權，推動形成有利於維護其利益的新一代國際貿易規則。在此背景下，推進制度型開放，建設更高水平開放型經濟，需要從多維度著力。

廣泛吸收有益經驗，建立同國際通行規則銜接的制度機制。例如，對照《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）“累積原產地規則”，推出“原產地聲明”“背對背原產地証明”等便利導向的制度，推進商事制度改革，建立與國際高標准經貿規則相適應的行政管理體系，推動政府管理由注重事前審批轉為注重事中事后監管﹔對標《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）高標准經貿規則要求，不斷放寬數字領域市場准入，促進和規范數據跨境流動，推動數字貿易領域的制度型開放。主動與全球通行規則相對接，吸收國際反壟斷法的廣泛共識，推動產業政策從選擇性轉向功能性、從傾斜性轉向競爭性，形成統一開放、競爭有序的市場環境。

對於尚未形成統一國際規則的新領域，開展先行先試，推出中國方案，掌握國際規則制定中的話語權。制度型開放既包括全面對接高標准國際經貿規則，即“制度學習”，也包括主動參與全球治理，向國際上提供制度方案，即“制度創新”。可以考慮依托“一帶一路”倡議，打造開放包容的共同發展平台，針對數字貿易規則和綠色貿易規則中的重要議題，選擇比較優勢明顯的規則領域，貢獻中國智慧，擴大中國在國際經貿規則方面的影響力。

加強自由貿易試驗區制度集成創新建設，開展經貿規則試點，為深入推進制度型開放探索實踐路徑。高標准貿易規則是在現有世界貿易組織規則基礎上的“深層規則”，具有涉及面廣、復雜程度高等特點，應利用自由貿易試驗區的“先行先試”做好對標高標准貿易規則的壓力測試，確定好優先序，聚焦貿易監管、金融開放、行政管理體制改革，培育國際化、市場化、法治化營商環境，推進制度改革與監管創新，形成一批引領性制度創新成果，為建設更高水平開放型經濟新體制探索新途徑、積累新經驗。

統籌推進制度型開放與深層次改革，實現兩者良性互動。一方面，以制度型開放為深層次改革提供內容和動力，制度型開放側重“邊境后”規則，其內容本身就是深層次改革的內在要求，是“邊境開放”向“境內開放”的拓展和延伸﹔另一方面，以深層次改革為制度型開放提供制度保障，通過開展系統集成、重點突出的深層次改革，建設順應高標准國際經貿規則的開放型經濟體制，為制度型開放鋪路。

（作者：楊繼軍，系南京財經大學財政與稅務學院院長）