加快公共數據資源開發利用

　　公共數據作為國家重要的基礎性戰略資源，在支撐數字政府建設、便利群眾辦事等方面發揮了顯著作用，但面向服務經濟社會發展要求，在資源供給、應用創新等方面，“不敢用”“不願用”“不會用”的問題仍比較突出，要素價值尚未得到充分釋放。2024年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關於加快公共數據資源開發利用的意見》，進行系統部署。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

　　釋放公共數據價值賦能經濟社會發展

　　公共數據有哪些特點？公共數據資源開發利用對實體經濟發展具有怎樣的意義？

　　吳沈括（北京師范大學法學院副教授、中國互聯網協會研究中心副主任）：公共數據是各級黨政機關、企事業單位依法履職或提供公共服務過程中產生的各種數據資源的總稱。其涉及主體范圍廣泛，既包括中央和地方各級黨政機關，也包括承擔公共事務職能的事業單位和提供特定公共服務的企業等組織。涵蓋數據類型豐富，既包括在開展行政管理、執行公共政策等依法履職過程中形成的數據，也包括在為社會提供公共服務時形成的數據。

　　公共數據資源有如下幾方面特征：一是可信權威，公共數據大多來源於政府或權威機構，基於嚴謹的統計方法和科學手段獲得，數據質量較好，具備更高可信度和權威性。二是規模龐大，公共數據涉及政務、經濟、社會和文化等諸多領域，從宏觀運行指標到微觀個體記錄，能全面反映特定業務乃至相關領域整體運行狀況。三是動態更新，公共數據往往處於不斷更新的狀態，通過各類型的數據平台或接口，不同主體可以方便地訪問和交換部分開放、共享數據，及時掌握社會發展或相關業務活動的實時變化情況。

　　促進公共數據資源開發利用對更好發揮公共數據要素價值、賦能實體經濟發展具有重要意義。2022年，中共中央、國務院印發的《關於構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》強調，公共數據資源的開發利用應當加強匯聚共享和開放開發，強化統籌授權使用和管理，推進互聯互通，打破“數據孤島”。2024年，《關於加快公共數據資源開發利用的意見》進一步明確，到2030年，公共數據資源開發利用制度規則更加成熟，資源開發利用體系全面建成，數據流通使用合規高效，公共數據在賦能實體經濟、擴大消費需求、拓展投資空間、提升治理能力中的要素作用充分發揮。

　　構建開放、協同的公共數據開發利用生態系統，將成為推動社會進步和經濟轉型升級的重要力量，為實體經濟發展注入新動能。

　　一方面，公共數據開發利用能夠提升企業資源配置效率，實現集約型發展。公共數據可賦能金融、醫療、交通、制造、農業等具體行業領域，提高相關產業生產效率，優化資源配置。憑借公共數據開放和共享，實體企業可以識別資源利用中的低效環節，減少生產浪費，更為精准地把握市場需求、優化生產流程、降低運營成本。公共數據開放共享還能幫助企業了解產業鏈上下游動態，促進協同合作，優化產業鏈布局。特別是在智能制造和金融服務等行業，公共數據的應用不僅促進了產業創新，還增強了市場預測能力和決策支持能力，助力產業轉型升級。公共數據為各類技術創新提供了豐富的基礎資源，科研機構和公司企業可以通過挖掘和處理這些數據，研發新產品、新服務和新模式。

　　另一方面，公共數據開發利用能夠提高行政效率，增強公共服務能力。公共數據的全面性和實時性為智能化管理提供有效支撐，有助於動態調整公共服務，降低公共服務綜合成本，提高服務效能，促進跨部門協同優化服務供給，構建高效、透明、普惠的公共服務體系。例如，在環境治理中，通過實時監測和分析，可以及時發現污染源並採取針對性措施﹔在交通管理中，通過公共數據的整合分析，可以優化調整流量和流向，緩解城市交通擁堵問題﹔在社會安全保障方面，公共數據共享和協同為社會治安管理提供了更加精確的預警機制和資源配置方案。

　　基於上述特點和價值，我國公共數據的實踐領域和應用場景不斷拓展深化。從金融科技到智慧城市，從醫療健康到環境保護，公共數據開發利用的行業覆蓋范圍快速擴展，如基於信用數據開發普惠金融產品、基於交通數據打造智能駕駛系統。公共數據應用場景日益多樣和深入，由單一場景走向多場景融合，如將交通、能源、人口和財稅等多領域數據進行整合，形成綜合解決方案。應用水平隨著技術手段創新不斷提升，由簡單的統計分析走向復雜的數據建模和預測分析，如利用機器學習模型分析商品貨物流量、預測市場供需變化、形成精准的政企決策等。

　　多種形式擴大公共數據資源供給

　　公共數據資源供給的主要方式有哪些？我國在擴大公共數據資源供給方面取得哪些成效？

　　孟慶國（清華大學公共管理學院教授、國家數據專家咨詢委員會委員）：“供得出”是公共數據資源價值釋放的先決條件。《關於加快公共數據資源開發利用的意見》明確了共享、開放和授權運營三種公共數據的供給和開發利用方式，這既對前期公共數據治理與應用情況的總結歸納，也為下一步公共數據資源價值釋放指明了方向。

　　政務數據共享是做好公共數據開發利用工作的重要一環，也是提升國家治理體系和治理能力現代化水平的必然選擇。近年來，黨和國家圍繞政務數據共享工作進行了系統部署，《國務院辦公廳關於建立健全政務數據共享協調機制加快推進數據有序共享的意見》《國務院關於加強數字政府建設的指導意見》等一系列政策文件，完善了政務數據體系的頂層設計，統籌推進政務數據共享和應用工作。全國數據資源調查工作組發布的《全國數據資源調查報告（2023）》顯示，截至2023年12月底，全國一體化政務數據樞紐接入53個國家部門、31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團數據，挂接資源達2.06萬個，累計調用5361.35億次服務。“橫向貫通、縱向聯動”的共享體系基本構成，全國一體化政務數據共享樞紐有效支撐高頻政務服務事項實現“一網通辦”“跨省通辦”，逐步向標准化服務發展，電子証照、身份識別等已實現數據全國協同。

　　公共數據開放是保障公民和經營主體獲取公共數據資源的重要途徑。《全國數據資源調查報告（2023）》顯示，國家行業主管部門、地方省級政府開放數據量同比增長16%、18.5%，公共數據與企業數據加深融合應用，平台企業、數據分析企業對公共數據需求高漲，18.6%的平台企業和51%的中央企業在數據開發利用過程中應用到政府開放數據。截至2024年7月，我國已有243個省級和市級地方政府上線數據開放平台，全國公共數據開放水平不斷提高，不少地方和部門開展了積極探索。例如，北京交通綠色出行一體化服務平台（MaaS平台），向高德、百度、美團、滴滴等企業開放政府掌握的公共交通數據，由企業與自有數據進行融合，為市民提供包括公交、地鐵、騎行、步行、網約車、航空、鐵路、長途大巴、自駕等多種交通方式的一體化出行服務。目前已整合接入地鐵、公交、鐵路、民航等19個領域1萬余項數據資源，常態化向33個外部單位提供數據服務。其提供的實時公交查詢服務覆蓋1258條示范線路，包括公交到站時間、到站距離和車廂擁擠度查詢等，通過高德、百度等互聯網出行服務平台供上千萬用戶使用。

　　授權運營是公共數據開發利用的新模式。通過引入社會力量作為運營機構開展公共數據資源開發、產品經營和技術服務，從而擴大公共數據資源的社會化供給規模，幫助數據企業解決公共數據的獲取問題，為數據產業發展注入新動能。當前，公共數據授權運營機制探索正處於起步階段，人力資源和社會保障部、文化和旅游部、國家市場監督管理總局、國家衛生健康委等部門，以及北京、浙江、上海、重慶等10余個地區率先開始探索公共數據授權運營機制。當前實踐中，各地區各部門主要通過成立國有資本運營公司、政企合作等方式創新公共數據價值釋放路徑，公共數據授權運營主要體現為整體授權、分領域授權、依場景授權三種模式。例如，金保信社保卡科技有限公司負責全國社保卡服務平台的建設、運維、運營和提供用戶服務，積極推進人力資源和社會保障數據有效合規使用與開發利用，面向普惠金融、保險、人力資源服務機構，以數據模型、核驗評分等方式提供50余項數據服務產品。北京以場景為牽引，形成了特色鮮明的公共數據專區運營模式，其中“金融專區”具有較強代表性，利用公共數據研發各類金融產品，為廣大企業和金融機構提供信用信息查詢、准入分析、風險洞察、企業守信分析等服務，以數字金融創新助力普惠金融發展。海南省打造具有“前店后廠”特征的數據產品超市模式。山東省青島市著力構建數商生態，以公共數據運營撬動數據要素市場發展。

　　總的來看，我國正在通過共享、開放、授權運營等不同形式，為公共數據資源開發利用持續注入動力。同時，系統建設分散、數據權責不明、制度規則尚不完善、收益機制不健全、安全邊界不清晰等問題，依然制約著公共數據資源的廣泛、高效供給。公共數據授權運營這一新型供給方式的提出和明確，將有助於減輕政府開展公共數據清洗加工的負擔，提升供給動力、提高供給效率，更好地兼顧公共數據開發利用活動中的發展與安全問題，從而充分釋放公共數據資源價值。

　　重點領域應用場景形成示范效應

　　各地區、重點行業在創新公共數據應用場景、豐富數據產品和服務方面進行了哪些探索和實踐？

　　吳志剛（中國電子信息產業發展研究院軟件與集成電路評測中心副主任、國家數據專家咨詢委員會委員）：《關於加快公共數據資源開發利用的意見》提出，豐富數據應用場景。國家數據局啟動“國家數據局重點聯系示范場景”建設任務，旨在推動供需對接、部省協同，培育形成一批企業、群眾可感可及的應用成果，打造可復制、可推廣的開發利用模式。各地區、各部門積極探索實踐，在交通物流、衛星遙感、低空經濟、智能汽車、氣象服務、醫療健康、綠色低碳、文化旅游、社會信用等重點行業領域持續推出新場景、新應用，形成多維度的示范效應。

　　一是形成需求驅動的數據產品或服務示范效應。各地區、各部門應用場景建設百花齊放，聚焦公共數據資源開發利用，形成高價值數據集、數據產品或數據服務。在醫藥健康領域，國家藥品監督管理局通過建立藥品監管行業數據運營機制，打造高質量藥品監管數據集，推動藥品監管數據和社會數據融合應用，開發形成助企信息錄入、資質審核、風險監測等數據產品和服務。多地衛健委、醫保局破除醫療健康“數據孤島”禁錮，在藥械研發、臨床試驗、藥品監管、醫保反欺詐等方面實現場景創新，賦能生物醫藥產業全鏈條升級以及醫保管理服務改革。在外貿融資領域，海關總署針對數據供給不足影響外貿企業高效便捷融資問題，通過構建融合“單一窗口”等多源數據的大數據模型，提供面向外貿企業的授信額度精准分析和融資測額服務，提高外貿企業融資效率，滿足中小外貿企業融資便利化需求。

　　二是形成數據資源協同開發利用示范效應。跨部門、跨層級、跨地域統籌協調數據資源是激發供數動力、釋放用數活力不可或缺的環節，是破解公共數據資源開發利用供需對接不暢問題的關鍵。在遙感衛星領域，農業農村部聯合黑龍江省數據局、農業農村廳深化衛星遙感數據與農業生產的融合應用，進行作物長勢監測和種植類型識別，形成以作物長勢、種植結構與土壤肥力為基礎的處方圖，並建立基於衛星遙感技術的精准巡田和處方圖生成的技術體系。國家國防科技工業局針對衛星數據資源分散影響災害觀測響應效率問題，通過統籌調度民商衛星數據資源，提升災害觀測及預警能力，助力重大突發應急事件防災減災工作。在文旅領域，文化和旅游部通過聯合福建省數據管理局、文旅廳和重慶市文旅委，整合匯聚多部門人群身份數據，推出景區優待人群身份核驗服務，實現試點地區“免証購票、免証入園”。到2025年底，將實現超過300家大中型景區滿足至少3類特殊優待人群的自動化驗証入園，累計惠及優待人群超過1000萬人次。

　　三是形成數據資源助力新質生產力發展的示范效應。國家數據局多個重點聯系示范場景具有帶動戰略性新興產業和未來產業發展、科技創新突破的典型特征。在低空經濟領域，中國氣象局組織多地氣象部門構建精密的低空氣象監測網絡，強化低空氣象數據採集和分析，結合各類低空飛行器的運行服務場景，研發低空氣象預報技術和氣象保障服務產品，為航線規劃、航班起降、安全飛行等提供精細化數據服務。廣東省政務服務和數據管理局針對數據跨部門調度不暢等問題，通過打造低空物流配送、城市低空交通、無人機安全巡檢等創新場景，實現跨部門數據匯聚、融合、共享，賦能多領域“低空+”行業創新，護航低空經濟發展。在智能汽車領域，安徽省數據資源管理局打造新能源汽車與智能網聯汽車高質量數據集，賦能電池健康評估、汽車核保定價、充換電站選址、自動駕駛仿真測試等多個場景，為新能源汽車能效優化、智能網聯汽車自動駕駛能力提升提供數據支撐。

　　打造可信數據空間保障安全高效流通

　　如何在確保安全的基礎上讓數據供得出、流得動、用得好？

　　董學耕（原海南省大數據管理局局長）：公共數據絕大多數是有條件共享數據，都涉及數據主體即數據的關聯對象，包括自然人、法人和非法人組織等，可能包含個人隱私、法人或組織商業秘密，需要在數據主體知情、同意下進行各種數據處理以及開發利用。

　　為強化數據安全、保護個人信息，數據提供者和處理者應滿足“數據不出域”的要求，但也帶來一個問題，數據分散在各部門和各單位，彼此隔絕。數據分割、不能流動，自然難以被開發利用。

　　破解這一難題的辦法是擴大安全域。依托政府建立擴大的安全域、可信域，形成一個可信數據空間，建設一整套數據基礎設施，讓公共機構的數據以及社會各方面持有和處理數據的單位，在擴大的安全可信邊界內共享、開發數據，讓數據可信地流通起來。這就是公共數據授權運營機制，由公共數據管理機構授權運營機構建設可信數據空間等數據基礎設施，確保數據安全、保護個人信息，同時支撐公共數據開發利用。對個人而言，其面對的是一個個具體應用場景，在這些場景中，“讓數據多跑路”，個人輕點鼠標或者劃劃手指就可以便捷地解決問題。這種面向應用場景的數據應用就是一個個數據產品，建設安全數據基礎設施的目的是讓數據產品開發者能夠利用其中流動的數據開發出各種各樣的數據產品，便於公眾使用，解決生活、工作以及經濟社會發展各方面的問題。這就是公共數據開發利用要達到的效果，數據流通使用合規高效，支撐符合條件的運營機構開展公共數據資源開發、產品經營和技術服務，促進數據產業發展，充分發揮公共數據賦能實體經濟發展的作用。

　　《關於加快公共數據資源開發利用的意見》《可信數據空間發展行動計劃（2024—2028年）》《國家數據基礎設施建設指引》等政策文件相繼出台，就是鼓勵各地、各行業加快可信數據空間等數據基礎設施建設。

　　2020年，海南作為全國8個公共數據資源開發利用試點省之一，以“政府+市場”方式積極探索公共數據授權運營，建設海南數據產品超市，打造集數據產品開發生產、安全使用和流通交易於一體的公共可信數據空間，逐步形成了獨具特色的數據價值化模式。海南數據產品超市等數據基礎設施，可讓了解用戶需求的數據產品開發者能夠方便地處理擴大的安全域裡各類數據，並開發出契合公眾需求的數據產品。海南基於政務數據基礎設施，增加運營平台，構成一體化可信數據空間，進而構建整體性數據基礎設施，“請進來”千千萬萬數據處理者，讓其能夠直接處理原始數據、源頭數據，從而實現數據供得出、流得動、用得好、保安全，賦能千行百業。此外，海南出台《海南省省級政務信息化項目建設管理辦法》，實現了政務信息化模式從“搞項目”到“謀場景”、從“建系統”到“買服務”的轉變。黨政機關在數據產品超市上發布需求場景，數據產品開發者依托一體化可信數據空間開發相關數據產品，黨政機關可以直接試用，看到真實成效，並按照規范的採購流程，先試用后採購，讓信息化需求得到快速響應、滿足以及迭代升級。

　　關於可信數據空間等數據基礎設施建設，未來仍有很多工作要做。例如，建立“秒審”機制。有條件共享、開放的公共數據，即涉及個人隱私、法人或組織商業秘密等需要安全保護的數據，過去需要公共機構審核，耗時較長且較難通過，結果往往是由於過分的安全顧慮影響數據開放利用。如果將審核方式變成機器自動識別，隻要滿足條件就自動審核通過，即由公共機構審核變成個人、法人或組織對涉及自己隱私或商業秘密的數據進行自決，在數據產品使用環節，隻要自己授權數據可以使用，就能通過智能合約直接完成審核，就可能實現數據瞬間共享、集成到數據產品中。