完善城鄉融合發展體制機制

城與鄉，是人類生產生活的兩大空間形態。全面建設社會主義現代化國家，既要建設繁華的城市，也要建設繁榮的農村。黨的十八大以來，在全面深化改革的推動下，我國城鄉差距逐步縮小，城鄉融合程度不斷加深。黨的二十屆三中全會對完善城鄉融合發展體制機制作出重要部署，2024年中央經濟工作會議將“統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，促進城鄉融合發展”作為經濟工作的一項重點任務。如何找准著力點，構建城鄉融合發展新格局？本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

加快城鄉要素市場一體化進程

要素合理高效流動，是城鄉融合的關鍵。近年來，我國推動城鄉要素平等交換、雙向流動，整體進展如何？

司偉（中國農業大學經濟管理學院院長）：城鄉關系作為一種社會經濟結構，是因城市和鄉村功能差異和互補而形成的相互依存、互促共榮的發展格局。然而，從鄉村發展現實來看，城鄉發展不平衡問題長期存在。黨的二十屆三中全會提出，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。城鄉要素雙向流動、平等交換是城鄉融合的基礎，近年來，通過深化要素配置市場化改革，城市與鄉村之間、農業與非農部門之間要素流動更加順暢，城鄉要素市場一體化程度不斷提高。

一是戶籍制度改革不斷深化。城鎮落戶通道逐步拓寬，返鄉創業人數持續增加。各省紛紛出台戶籍改革方案並取得顯著成效，“十三五”期間1億多農業轉移人口自願有序實現了市民化﹔農村勞動力轉移規模擴大，截至2023年末，在城鎮居住的進城農民工12816萬人。農業轉移人口市民化加快推進，城區常住人口300萬以下城市的落戶限制基本取消，截至2024年末，我國常住人口城鎮化率達67%。一些地方探索城市人才入鄉激勵機制，2012年至2023年返鄉入鄉創業人員累計達1320萬人。

二是土地市場化改革穩步推進。農村土地制度改革穩妥有序推進，試點集體經營性建設用地入市流轉，構建城鄉統一的建設用地市場，盤活農村閑置農房和宅基地，賦予農民更加充分的財產權益。自然資源部數據顯示，2023年，全國350個縣（市、區、旗）共試點完成農村集體經營性建設用地入市719宗，成交金額185.2億元。

三是農業農村優先發展投入保障機制持續完善。中央預算內投資、地方政府專項債券支持力度不斷加大，土地出讓收入用於農業農村的比例穩步提高。2012年至2023年，國家財政用於農林水事務的支出從1.2萬億元增至2.4萬億元，全國涉農貸款余額從17.6萬億元增至56.6萬億元。

四是現代流通體系逐步健全。縣域商業體系加快建立，鄉村物流網絡、數字化建設水平穩步提升，截至2023年末，累計建成1200多個縣級公共寄遞配送中心、28.9萬個村級寄遞物流綜合服務站、19萬個村郵站。2023年，全國農村網絡零售額達2.5萬億元，農產品網絡零售額5870.3億元。

五是產業融合發展水平進一步提升。城鄉產業布局優化、優勢互補、關聯緊密，打造了一批產業融合發展平台，截至目前，各地建設優勢特色產業集群220個、國家現代農業產業園350個。2023年，農產品加工轉化率達74%，農產品加工產值與農業總產值的比值為2.59︰1。隨著產業鏈延伸、價值鏈提升、農業功能拓展，農業與文化、旅游、康養等產業加快融合，休閑農業、農村電商等新產業、新業態、新模式層出不窮，一二三產業融合呈現新局面。

我國城鄉融合發展成效顯著，但仍面臨農村資源要素激活不充分、公共資源配置不均衡等問題。具體來看，城鄉人口雙向有序流動機制尚不健全，居住証制度與基本公共服務挂鉤機制還不順暢，戶籍人口城鎮化率低於常住人口城鎮化率﹔城鄉二元土地制度破解難，不能有效滿足城鄉融合發展的土地需求﹔農村金融市場發育較為滯后，融資難、融資貴等問題依然存在﹔閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市仍存在一些堵點和難點，農村集體資產配置效率有待提升。

如何統籌推動城鄉融合向更大規模、更深層次、更高水平邁進，是新發展階段亟待解決的一個重大課題。城鄉融合通過要素自由流動優化資源配置，進而實現分工分業和城鄉經濟社會協調發展，其核心在於通過創新體制機制，從根本上破除城鄉分割的體制弊端，既打開城門，也開放鄉村，建立統一的商品市場與要素市場，高效配置勞動、資本、土地和技術等要素，促進城鄉要素從單向流動轉向平等交換、雙向自由流動。

首先，健全農業轉移人口市民化配套政策措施。推動財政轉移支付與農業轉移人口市民化挂鉤，完善中央財政農業轉移人口市民化獎勵資金制度，鼓勵人口淨流入省份建立健全省對下農業轉移人口市民化獎勵機制﹔完善獎補政策，建立省、市級財政資金對吸納落戶人數較多縣（市、區）的投資補助機制，加大預算內投資支持力度﹔在縣域內按照常住人口規模統籌公共資源配置，合理調整人口流入流出地區教師、醫生等編制定額和基本公共服務設施布局。

其次，進一步深化戶籍制度改革。剝離戶籍的附加福利，讓戶籍真正回歸人口登記管理功能。持續拓寬農業轉移人口在城市落戶通道，提升城市開放度、包容性﹔城市落戶政策要對租購房者同等對待，允許租房常住人口在公共戶口落戶﹔探索實施農民居住地登記備案制度，不改變戶口性質，不影響農村權益，消除其進城的后顧之憂。

再次，持續深化農村土地制度改革。完善承包地“三權分置”制度，探索承包權依法自願有償退出機制，強化對土地經營權的賦能和平等保護﹔加強探索宅基地自願有償退出機制，考慮允許依法取得的宅基地在較大范圍內向符合條件的農村集體經濟組織成員家庭轉讓﹔完善農村集體建設用地制度，運用市場機制盤活鄉村存量土地和低效用地。

最后，建立社會資本投資農業農村規范引導機制。明確社會資本作為農業農村發展的協助者、參與者的基本定位，為資本下鄉提供基礎設施、融資、用地、人才聘用等配套政策支持，引導其投向短板弱項和關鍵環節﹔建立城鄉統一的產權流轉交易市場，健全產權價值評估、交易流轉機制，推動產權順暢流轉，促進要素融合發展。

發揮縣域獨特優勢匯聚強大動能

城鄉融合，重點在縣域。在城鄉融合發展進程中，縣域發揮了怎樣的龍頭帶動作用？

劉合光（中國農業科學院農業經濟與發展研究所研究員）：黨的十八大以來，我國城鄉差距逐步縮小，城鄉融合程度不斷加深。城鄉發展進入新階段，縣域作為重大突破口，成為推動城鄉融合發展的重要支撐。

為什麼說“城鄉融合，重點在縣域”？

首先，縣域在城鄉融合發展中佔據重要位置。縣域是推進城鄉融合發展的腹地，我國縣域國土面積佔全國90%左右，人口比重超50%，在縣域實現城鄉融合發展，涉及空間廣、人口多。縣域作為國民經濟的基本單元，是城鄉資源要素流動和配置的樞紐，縣域治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要一環，搞活縣域經濟，將有效促進城鄉融合發展。

其次，縣域是推進城鄉融合發展的低成本區域。物體總是沿著阻力最小的路徑前進，社會發展同樣沿著阻力最小的路徑進發。從經濟實力看，大中城市具有吸納農業人口的潛力，但是農民落戶大中城市成本較高，而縣域可以較低成本吸納農民並提供有效公共產品供給，在推進城鄉融合發展過程中具有較好的經濟性。

再次，縣域為城鄉融合發展提供了關鍵的文化場域。在縣域生活的廣大人民群眾具有強大的文化認同和緊密的情感鏈接，縣域是他們浸潤其中的家園。以縣域為切入點，可以充分發揮文化傳承優勢，在文化融合協同中堅持城鄉一體，更好推進城鄉經濟社會融合發展。

在城鄉融合發展進程中，縣域的龍頭帶動作用體現在以下方面。

一是優化資源配置。通過實施“千萬工程”，浙江省累計吸引超過3000億元社會資本投入鄉村，帶動近百萬農民就業。浙江經驗充分証明，縣域成為城市資源向鄉村輻射的前沿陣地。作為傳統勞務輸出大省的湖北，面對縣（市）人口流動出現轉折性變化，在返鄉人口多於外出務工人口、縣城人口快速增加的情況下，推動就地城鎮化，開展城鎮和產業“雙集中”試點，形成了“人口集中、產業集聚、功能集成、要素集約”的發展態勢，資源配置進一步優化，有力促進了城鄉融合發展。

二是統籌基礎設施建設與公共服務供給。浙江省推動“千萬工程”持續深化，在城鄉基礎設施建設方面有新突破，農村等級公路比例達100%，率先基本實現城鄉同質飲水，5G網絡實現重點行政村全覆蓋。湖北省嘉魚縣在擴大公共服務供給方面表現突出，該縣精准掌握群眾返鄉進城意願和需求，制定出台17項綜合性民生政策，優化服務供給，對標地級市標准，推進緊密型教聯體、醫共體、養聯體，讓農村群眾享受到大城市品質的公共服務。

三是統籌城鄉基層治理。以縣域為突破口推進城鄉治理一體化，便於構建區域聯動、上下協同、全面覆蓋、精細管理的共建共治共享的城鄉基層治理格局。以浙江省嘉興市為例，該市深入推進數字化基層治理，以一塊智慧大屏讓消防、安防等數據信息實時展現，同時建立“立方眾治”平台，矛盾處理、小區管理、垃圾分類等都納入平台，並融合多元主體實現共治共享，有效提高了社區治理的精准性。

四是夯實產業基礎支撐。城鄉融合發展，產業是支撐。湖北省積極發展縣域富民產業，著力做好“土特產”文章、發展精深加工、促進農旅融合，持續強化農業品牌培育，圍繞重點農業產業鏈出台了“蝦十條”“米九條”“茶十條”等優勢產業政策，目前全省85個涉農縣市區均有1個至2個主推區域品牌，為城鄉融合發展夯實了產業基礎支撐。

推動縣域在城鄉融合發展中釋放更強大動能，一方面，要引入增量主體、注入合作發展的新生力量。可考慮把東西部合作經驗創新性運用於統籌推進縣域城鄉融合發展﹔採取“千校興鎮”“萬企興萬村”“科技小院”等方式，把有實力的科技主體和教育主體引入縣域﹔以建立“強村公司”和“強鎮公司”的方式，激活縣域沉睡的資源和資產。另一方面，要加強規劃布局。科學預判城鄉人口變動趨勢、尊重城鄉經濟社會發展規律，提高規劃的科學性和全局協同性，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點建設等任務﹔堅持城鄉一體，提升村庄規劃編制和城鎮建設規劃的協調性﹔統籌規劃和優化城鄉產業發展、基礎設施和公共服務布局。此外，需進一步完善體制機制，為縣域城鄉融合發展賦能。構建開放創新的發展機制，通過開發新要素、推進要素優化組合、強化體制機制改革，為城鄉融合發展增活力、添動力﹔構建合作共贏的發展機制，在教育、醫療衛生、養老保障等方面推動形成城鄉發展共同體﹔構建綠色協調的發展機制，以資源節約、環境友好的方式推進城鄉建設，拓寬城鄉發展空間，塑造要素有序自由流動、基本公共服務均等化、資源環境可承載的城鄉融合發展新格局。

持續釋放融合發展試驗區示范效應

2019年，國家發展改革委等部門確定11個國家城鄉融合發展試驗區，各試驗區深入探索、先行先試，形成了哪些可推廣的典型經驗？

高鳴（農業農村部農村經濟研究中心研究員）：國家城鄉融合發展試驗區先行先試，主要聚焦於建立城鄉有序流動的人口遷徙制度、搭建城鄉產業協同發展平台、健全農民持續增收體制機制等11項重點任務，積極探索具有可復制、可推廣價值的典型經驗。近年來，各試驗區圍繞重點任務，堅持農業農村優先發展，守正創新、先立后破，深入探索城鄉融合發展體制機制改革，取得顯著成效，改革試驗區的示范帶動效應得到充分釋放。

試驗區內人口流動更加合理有序，土地、資金、技術等要素在城鄉之間雙向自由流動的制度性通道基本打通，經濟增速保持在較快區間，資源利用效率、要素配置效率持續提升。試驗區內城鄉產業發展更加協同、農民持續增收的體制機制不斷優化，城鄉居民之間收入、生活水平差距逐步縮小，為促進農民農村共同富裕提供了重要支撐。

黨的二十屆三中全會和2024年中央經濟工作會議對城鄉融合發展作出重要部署，凸顯了重塑城鄉關系的重要性、緊迫性。總結推廣國家城鄉融合發展試驗區的典型經驗，有利於在更大范圍內釋放改革效應，為構建城鄉融合發展新格局提供支撐。

一是聚焦人才、土地、資金等要素，不斷健全有利於城鄉要素雙向流動和平等交換的體制機制。消弭城鄉之間的要素流動限制，是建設全國統一大市場、構建新發展格局的重要內容。各試驗區充分發揮經濟體制改革的牽引作用，不斷破除妨礙城鄉要素合理配置的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉村流動，努力在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環。河南省許昌市大力推行科技副鄉（鎮）長制度，累計選派超過150名專家人才到基層服務，促進科技成果轉化服務加速下沉農村﹔制定農村集體經營性建設用地入市實施辦法，2020年以來累計入市交易農村集體經營性建設用地共21宗、789.22畝，成交金額3.89億元。實踐証明，重塑新型城鄉關系，需持續打通城鄉要素雙向流動和平等交換的制度性通道，不斷形成有利於鄉村發展的健全的要素市場。

二是推動特色產業加速集聚，持續完善有利於鄉村經濟多元化發展的體制機制。產業振興是鄉村振興的重中之重，產業融合是推動城鄉融合的重要舉措。各試驗區依托當地資源稟賦和特色優勢，聚焦“土特產”，搭建城鄉產業協同發展平台，培育新產業新業態，提升價值鏈、完善利益鏈，做大做強特色產業取得明顯成效。重慶市大力培育“一主兩輔”鄉村生態特色產業，著力開展品牌建設並推進集聚發展，累計建設國家優勢特色產業集群9個、現代農業產業園12個、農業產業強鎮39個，全市生態特色產業綜合產值達5200億元。實踐証明，產業是發展的根基，走城鄉融合發展之路，需充分挖掘地方特色、強化產業協同、健全利益聯動機制，以城鄉產業協同發展引領鄉村經濟多元化發展。

三是促進城鄉基礎設施一體化發展、基本公共服務均等化供給，深入探索有利於公共資源高效合理配置的體制機制。各試驗區堅持把公共基礎設施建設的重點放在鄉村，開展城鄉基礎設施統一規劃建設和管護﹔推動公共服務、社會事業向農村延伸覆蓋，推進城鄉基本公共服務實現標准統一和提升。江西省鷹潭市統籌推進城鄉基礎設施布局，全面構建城鄉供水、污水處理、公路交通、電商物流、垃圾處理“五張網”﹔通過整鄉或整村組建物業中心、聘請物業公司等方式，為農民提供衛生保潔、農機租賃、農具停放、水電安裝等優質便捷的服務，實現“物業進鄉村”全覆蓋。實踐証明，推動城鄉融合發展見實效，需聚焦基礎設施和公共服務等農民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，抓好辦成一批重點實事，著力提高其獲得感、幸福感、安全感。

四是拓寬增收致富渠道，加快形成有利於農民收入持續增長的體制機制。各試驗區不斷強化現代農民職業技能培訓，完善農民工輸出地與輸入地的勞務對接機制，確保農民工與城鎮職工享有平等的就業權利，深化農村集體產權制度改革，多措並舉促進農民增收致富。江蘇寧錫常接合片區以推動高質量充分就業提高工資性收入、以支持多元化創業提高經營性收入、以完善強農惠農富農支持制度提高轉移性收入、以深化產權制度改革提高財產性收入，2023年試驗片區內5區（市）的農民收入均值達37884元，比2019年提高35.57%，是全國城鄉收入差距最小的地區之一。實踐証明，構建城鄉融合發展新格局，要堅持以人民為中心的發展思想，實現好、維護好、發展好廣大農民群眾的根本利益，千方百計拓寬農民增收致富渠道，促進農民農村共同富裕。