促進大中小城市和小城鎮協調發展

近年來，我國城鎮化水平不斷提高、城市規模逐步擴大，但也存在不同層級城鎮發展水平不均衡、功能分配不合理等問題。推動大中小城市和小城鎮協調發展，是新型城鎮化高質量發展的必然要求。《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，健全城市規劃體系，引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局。中央經濟工作會議提出，發展現代化都市圈，提升超大特大城市現代化治理水平，大力發展縣域經濟。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

城鎮化快速發展凸顯結構性問題

近年來，我國城鎮發展取得怎樣成效？不同層級城鎮發展存在哪些不平衡和不協調的問題？

張貴（南開大學經濟與社會發展研究院教授）：改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，城市成為經濟社會發展的主要載體。黨的十八大以來，我國陸續出台戶籍、土地、教育、就業和住房等領域配套改革政策，強化城市群、都市圈在城鎮化戰略格局中的主體地位，城鎮化發展和城鎮建設取得新成效。

城鎮化水平不斷提高，城鎮化質量持續改善。我國常住人口城鎮化率由2011年51.27%提升到2023年66.16%，城鎮化水平年均提高1.24個百分點。據統計，2023年我國城鎮居民人均可支配收入51821元，增長速度為5.1%。地級以上城市地區生產總值77萬億元，佔全國的61.1%。隨著新型城鎮化深入推進，城區常住人口300萬以下城市的落戶限制基本取消，農業轉移人口市民化加快，城鎮基本公共服務加快向常住人口覆蓋、供給水平不斷提高，城市基礎設施不斷完善，生態環境質量逐步提升。

城鎮數量顯著增加，城市規模逐步擴大。城市數量從1978年的193個增加到2023年底的694個，其中常住人口超過500萬的城市由3個增加到29個，超過1000萬的城市由1個增加到11個。2023年底地級以上城市297個，常住人口超6.7億人。城鎮化體系不斷完善，城市群成為我國新型城鎮化的主體形態和引領全國經濟增長、促進區域協調發展的重要支撐。

城鎮體系呈多樣化結構，城市群空間形態各具特色。中心城市和城市群正成為承載發展要素的主要空間形式。按國家統計局2022年末戶籍人口規模劃分，100萬至200萬、200萬至500萬、500萬以上人口的地級以上城市分別有96個、46個和22個，分別比2012年末增加14個、15個和8個。北上廣深一線城市和成都、蘇州、杭州等新一線城市作用進一步發揮，帶動所在區域中小城市發展壯大。長三角城市群以上海為中心形成“梯度型”結構，粵港澳大灣區城市群呈現“散點型”結構，成渝地區雙城經濟圈發展起勢見效，長江中游、北部灣、關中平原等城市群集聚帶動效應持續提升。

我國城鎮化快速發展的同時，也存在城市規模結構不合理、大中小城市發展不協調等問題，降低了資源配置效率。

一是城鎮體系結構不夠合理。與發達國家相比，我國特大城市和大城市數量相對較少，難以充分承載更多發展要素和人口。同時，中小城市發展質量、承載力有待提升。部分中小城市和資源型城市在產業發展、公共服務、基礎設施等方面存在短板，面臨人口流出、產業萎縮的狀況。尤其是京津冀、成渝地區城鎮體系呈現“啞鈴型”結構，中小城市發展數量和質量有待提升。

二是大中小城市資源配置不均衡。北京、上海等超大特大城市經濟、文化、醫療等資源過度集中，“大城市病”問題較為突出，如交通擁堵、住房緊張、環境污染等，城市治理能力和治理水平有待提高。與大城市相比，中小城市在基礎設施、公共服務等方面存在短板，資金、技術、人才等資源相對匱乏，發展動力不足，難以實現與大城市協調發展。

三是城市發展存在區域不平衡問題。“東快西慢”“南強北弱”的不平衡態勢進一步凸顯。東部沿海地區的中心城市基於比較優勢快速擴張，西部、東北地區一些中小城市發展境遇不佳、發展動力不足，反映了區域發展不平衡以及產業結構變遷帶來的城市發展差異。例如，珠三角地區改革開放后憑借市場化改革和產業轉型升級，吸引大量外來人口和投資，產業與人口不斷聚集。而東北部分資源型城市如黑龍江鶴崗、遼寧撫順等，則因資源枯竭、產業結構單一等問題，面臨經濟收縮和人口流失的困境。

四是城市群內部極化與分化並存。目前，我國城市群內部存在城鎮化發展不均衡、不協調的問題，各城市間由於利益不同互相博弈，尚未形成高效聯動融合機制。中心城市或大城市發展動力極化現象日益突出，經濟和人口向大城市及城市群集聚的趨勢比較明顯，而中心城市對周邊輻射帶動能力不足。以成都都市圈為例，成都10年間增加580多萬人，但德陽、眉山、資陽三市的人口卻減少或微增。京津冀城市群地理位置優越，但城市群內部尚未形成良好的產業鏈條和功能分工，河北一些城市仍依賴傳統重工業，導致資源配置不均衡。長三角城市群是我國最為發達的城市群之一，但大中小城市之間發展不協調問題依然存在，相較於上海、南京等大城市，浙江嘉興和江蘇南通等中小城市在產業結構、基礎設施建設、人才儲備等方面存在短板。

提升超大城市核心功能和輻射帶動力

北京作為全國首個減量發展的超大城市，疏解非首都功能、破解“大城市病”進展如何？

葉堂林（首都經濟貿易大學特大城市經濟社會發展研究院執行院長）：“大城市病”是指人口向大城市過度集中所引發的人口超載、交通擁堵、房價高漲及環境惡化等一系列經濟社會問題，超大特大城市由於龐大的人口和經濟規模，更易受到“大城市病”的困擾。為疏解北京非首都功能、破解“大城市病”問題，黨中央提出京津冀協同發展戰略，經過10多年努力，北京“大城市病”逐步緩解。

破解“大城市病”，關鍵在疏解中心城區非核心功能，推動超大特大城市瘦身健體。北京以非首都功能疏解帶動產業疏解和人口疏解成效顯著。2015年至2022年，中心城區常住人口數量由1297.4萬人降至1094.5萬人，年均降幅2.40%。其中，核心區常住人口數量由221.0萬人降至180.40萬人，年均降幅2.86%。2014年至2022年，北京禁止和限制類制造業中，企業減少量排在前五的產業分別為紡織服裝業、金屬制品業、食品制造業、家具制造業及橡膠和塑料制品業，年均降幅均超30%。非首都功能疏解為高精尖產業發展創造了空間。2014年至2022年，北京高技術企業由37.42萬戶增至85.71萬戶。其中，制造類企業由0.24萬戶增至0.28萬戶，服務類企業由37.18萬戶增至85.43萬戶。

高質量高標准推進國家級新區規劃建設是破解“大城市病”的重要途徑。北京“新兩翼”建設取得新進展，承接非首都功能疏解有序推進。北京城市副中心與主城區“以副輔主、主副共興”的發展格局逐漸形成。2019年北京市級行政中心遷入北京城市副中心，2024年初北京市級機關第二批搬遷工作完成，共計2.2萬余人入駐副中心行政辦公區。雄安新區作為非首都功能疏解集中承載地作用顯現。北京交通大學、北京科技大學等高校雄安校區全部開工建設，中央企業在雄安新區設立各類機構150多家，投資來源為北京的注冊企業超3000家，中國星網、中國中化、中國華能等首批央企總部項目全部順利落戶，中礦集團完成總部選址，中國中鐵產業集群落地雄安，互聯網產業園等一批市場化疏解項目開工建設。

疏解非核心功能是優化城市空間功能布局、推動城市群內大中小城市和小城鎮協調發展的必然選擇。不僅有助於增強超大特大城市全球資源配置、科技創新策源、高端產業引領及開放樞紐等核心功能，提高其核心競爭力，還通過發揮對周邊地區的輻射帶動作用，推動大中小城市和小城鎮協調發展。

超大特大城市非核心功能疏解推動要素資源特別是人才、技術等關鍵要素在不同城市間合理流動和優化配置，助力中小城市和小城鎮高質量發展。借勢非首都功能疏解，北京科技成果在津冀落地轉化的比重不斷提升，通過協同創新和產業協作助力津冀實現高質量發展。2013年至2023年，北京流向津冀的技術合同成交額由71.2億元增至748.7億元，年均增長率26.5%。截至2023年底，中關村企業在津冀設立分支機構數量突破1萬家。

超大特大城市非核心功能疏解助力大中城市產業轉型及小城市、小城鎮產業發展。河北唐山曹妃甸區圍繞打造石化、木材加工、裝備制造、戰略性新興產業基地，全力承接京津產業和項目轉移，自2014年以來，累計承接億元以上京津項目276個，總投資2668.8億元。北京大紅門、動物園等批發市場落戶河北唐山、滄州等地，助力其成為全國現代商貿物流重要基地，推動地方經濟發展。

超大特大城市非核心功能疏解助力大中小城市和小城鎮基礎設施建設以及基本公共服務水平提升。借勢北京非首都功能疏解，“軌道上的京津冀”主骨架初步建成，國家高速公路網“斷頭路”全部消除，港口群建設成果達到國際先進水平，河北交通設施整體水平實現跨越式發展。基本公共服務均等化是增強周邊地區吸引力和承接力的核心。京津優質學校在河北設立28所分校，京津30家醫院納入河北醫保定點范圍，三地組建跨區域兒科聯盟、腫瘤專科聯盟、胸痛聯盟等，以技術輸入、人才培養、專科建設等為切入點，大幅提升河北公共服務水平。

探索城市群與都市圈聯動路徑

如何以城市群、都市圈建設為依托帶動大中小城市協調聯動發展？

曾剛（華東師范大學城市發展研究院院長）：城市群和都市圈在我國城鎮化和區域協調發展戰略中發揮著越來越重要的作用。應明確城市群與都市圈多層次聯動路徑，推動大中小城市與小城鎮在基礎設施、產業分工、公共服務等方面協同發展。

推進基礎設施互聯互通，為城市群同城化奠定堅實基礎。城市群內大中小城市協調發展需要基礎設施的互聯互通。成渝高鐵的開通將成都與重慶的通行時間縮短至1小時，大幅提升了成渝地區雙城經濟圈兩大核心城市對周邊中小城市的輻射帶動效應。2023年，成渝高鐵平均每天開行184列、92對列車，全年共計發送旅客5000.9萬人次。不僅便利了跨城通勤，推動了成渝地區雙城經濟圈協同發展，也使沿線四川資陽、內江等城市吸引了大量投資與人才，助推當地經濟發展。港珠澳大橋建成通車極大縮短了粵港澳大灣區內香港、珠海、澳門之間的通行時間。截至2024年10月底，經港珠澳大橋往來粵港澳三地的旅客數量突破6230萬人次，車輛超過1276萬輛次。跨區域交通基礎設施建設打破了城市之間的隔閡，形成了大中小城市的“1小時通勤圈”，推動區域經濟要素快速流動和資源高效配置。

推進創新鏈、產業鏈的跨地域深度融合，為多市聯合建設世界級產業集群創造有利條件。大中小城市和小城鎮協調發展有賴於創新鏈、產業鏈的深度融合。長三角三省一市借助“上海研發+外地制造”“上海總部+外地基地”等合作方式，不僅解決了諸多“卡脖子”技術難題，還促進了世界級產業集群建設。長三角集成電路產業規模在全國佔比58.3%。生物醫藥產業規模約佔全國1/3，近3年獲批新藥數量佔全國70%，上市公司數量佔全國1/3。人工智能產業規模佔全國1/3，企業數佔全國30%。長三角三省一市地區生產總值從2018年的22.1萬億元增至2023年的30.5萬億元，以不到4%的國土面積，創造了全國近1/4的經濟總量。

推動科創資源共享，為聯合創新提供機制保障。人工智能技術深刻影響著人類生產和生活，大中小城市協同創新至關重要。上海張江高科技園區和杭州未來科技城共同推動生物醫藥和信息技術等前沿領域創新，激發周邊中小城市科技創新活力。長三角G60科創走廊推動滬蘇浙皖9個成員城市與上海科學院合作，在金華、蕪湖等地設立18個協同創新中心。9城共建以來，PCT（專利合作條約）國際專利申請數量增長163.4%，研發投入強度均值3.77%，遠超全國平均水平。2023年底，9城市PCT國際專利申請數量佔全國1/9，國家科學技術獎獲獎數量佔全國16.2%。京津攜手在天津濱海新區、寶坻區分別建立濱海—中關村科技園、京津中關村科技城，截至2023年底，兩處新平台累計注冊企業突破6500家，實現科技資源高效流動與共享。

推動公共服務共享，縮小城市間發展機會差距。公共服務資源均等化是實現大中小城市和小城鎮協調發展的關鍵。推動區域教育、醫療等資源共享，增強了中小城市和小城鎮的吸引力，改善了居民生活質量，也縮小了城鄉之間公共服務差距。2019年3月以來，廣東省政府與人社部先后簽署支持粵港澳大灣區建設的一系列戰略合作協議，實現了跨境社保制度銜接與互認，使得在大灣區內工作的外來人員能夠享受便捷的社保待遇。香港和澳門高等院校與廣東省多所高校開展“2+2”聯合培養計劃，學生可以在兩地高校之間交流學習，有助於培養國際化復合型人才。通過這些合作，粵港澳大灣區有效提升了教育資源共享和社會服務均等化水平，廣東省城鄉收入比從2013年的2.67︰1降至2023年的2.36︰1。

推動區域生態環境聯防聯控，共建美麗家園。在環境污染治理方面，京津冀城市群通過制發《京津冀生態協同專題工作組工作規則》，強化大氣污染聯防聯控，2024年上半年，北京、天津、河北PM_2.5平均濃度分別降至34微克/立方米、43微克/立方米、42微克/立方米，區域空氣質量大幅改善，增強了人民群眾的獲得感幸福感。位於蘇浙滬二省一市交界處的長三角生態綠色一體化發展示范區先后發布“跨域統一生態環境准入制度”“生態環境質量狀況統一量化評估機制”等，做到生態環境標准、監測、執法“三統一”，大幅改善了生態環境質量。2023年，示范區地表水優Ⅲ類斷面比例從2019年的75%上升到96.2%，環境空氣質量指數優良率從78.4%上升到84.1%。“一河三湖”（太浦河、澱山湖、元蕩、汾湖）重點跨界水體水環境質量提前達到或優於2025年目標。

發揮縣域就近城鎮化的積極作用

如何看待縣域城鎮化在大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間布局中的作用？

張蔚文（浙江大學中國新型城鎮化研究院教授）：城鎮化是內嵌於國家經濟體系的動態過程，縣域作為國民經濟的基礎單元和城鄉統籌發展的載體平台，在整個國家城鎮體系中扮演著不可替代的角色。作為介於城市和農村間的區域，縣域不僅與城市基礎設施連通，還與廣大鄉鎮農村網絡緊密聯系，是以產業分工為基礎的國家城鎮體系的關鍵一環。國民經濟發展是分工和專業化演進的過程，隨著分工深化，市場會自發形成最優的城市規模結構——不同規模的城市因效率差別而承擔不同的功能分工，通過協調發展構建起高效的城鎮體系。在此體系中，人口、資本、信息、技術等大量生產要素在大中城市集聚，小城鎮和農村地區作為外圍區，通常自給自足，並接受鄰近大中城市提供的專業化服務。介於兩者之間的縣域，或承接大中城市產業轉移並為其提供相關產業配套服務，或培育地方化特色產業從而增強自身對小城鎮和農村地區的輻射能力。

縣域是勞動力、土地、資本等要素在國家城鎮體系中流動的中轉站。以勞動力要素為例，由於戶籍和自身經濟能力的限制，農業轉移人口難以在大城市獲取更好的工作和住房，也面臨就業、生活、交往等多重困難，在大城市中的定居意願有限，由此形成了一種復雜的“候鳥型”人口流動模式，流動人口遷徙於鄉村與城市之間，在大城市務工多年后返鄉，在附近的縣城、中心鎮或地級市購買住房，使城鎮化不是單純由鄉村到城市的單向遷移過程，而是形成了進城與返鄉共存的局面。除“候鳥型”流動外，就地就近城鎮化逐漸成為縣域城鎮化的重要特征。國家統計局發布的《2023年農民工監測調查報告》顯示，在2023年17658萬外出農民工中，跨省流動的農民工6751萬人，佔比38.2%，省內流動的農民工10907萬人，佔比61.8%，說明農業轉移人口就地就近城鎮化正在成為新的趨勢。

從歷史進程看，改革開放初期，在“小城鎮、大戰略”以及“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城鎮”等政策的引導下，縣域城鎮化被給予了持續關注和投入。當時，縣域內小城鎮快速崛起和鄉鎮企業迅猛發展，為我國經濟騰飛打下了堅實基礎。然而，隨著經濟體制轉型，勞動力在城鄉間大規模流動成為趨勢，城鎮化政策逐漸向大中城市傾斜。一批特大城市甚至超大城市崛起，而縣域則受限於政策支持不足、財政投入匱乏以及治理體系不完善，產業發展相對滯后，基礎設施和公共服務設施建設欠賬較多，阻礙了人口的進一步集聚，潛在的城鎮化紅利難以釋放。第七次全國人口普查數據顯示，我國縣域城鎮人口總量已達3.59億人，但常住人口城鎮化率僅48.63%，這一比例明顯低於全國平均水平。東北、中西部地區的大部分縣域存在較為嚴重的人口流失問題，甚至東部發達地區的部分縣域，在“虹吸效應”影響下，也面臨人口特別是人才流失壓力。

近年來，在新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略的驅動下，加之就地就近城鎮化和人口回流趨勢的興起，縣域成為我國城鎮化縱深推進的關鍵載體。以構建“大中城市—縣城—小城鎮”區域聯動、均衡發展的城鎮化發展新格局為目標導向，未來縣域城鎮化應從以下方面發力。

一方面，統籌推進戶籍、土地等制度體系的聯動改革，破解“能者不願，願者不能”的縣域城鎮化瓶頸。“能者不願”指本地農業轉移人口進入縣城實現市民化的意願較低，一定程度上是因為農村戶籍與土地財產等權益的高度捆綁，以及縣城城區公共服務能力有限。“願者不能”指外來農業轉移人口尚難融入當地生活。以浙江龍港市為例，中國移動浙江公司利用移動手機信令大數據和社會綜治大模型的測算發現，龍港外來人口在居住和就業上形成了基於血緣、同鄉的“熟人社會”，即外來人口與本地人之間呈現明顯的社會融合困難。因而，在縣域城鎮化過程中，需在充分尊重人口自由流動意願的前提下，推動縣城城區內各項公共資源按常住人口規模配置，確保新落戶人口、非戶籍常住人口和縣城居民均等享有基本公共服務。

另一方面，加快縣級政府財權事權改革，探索賦予縣級政府更多資源整合使用的自主權。鼓勵都市圈范圍內、大城市周邊的縣建成專業性強、對大城市科創中心具有轉化承接功能的衛星強縣。穩步有序推動符合條件的縣和鎮區常住人口20萬以上的特大鎮設市，進一步完善城鎮體系，培育新的區域經濟增長點。