把握全球服務業開放與合作新趨勢

隨著數字全球化和全球貿易服務化發展，服務業日益成為拉動經濟增長的重要引擎，在全球產業分工和國際貿易中扮演著越來越重要的角色。發達經濟體開放水平較高，是全球服務業開放強有力的推動者，但隨著服務業開放與合作持續深化，服務業和服務貿易逐漸成為發展中國家經濟的重要增長點，服務業也成為國際經貿規則重構的重點領域。

全球服務業開放發展大勢所趨

放寬服務業市場准入、減少國內規制壁壘成為全球服務貿易自由化的重要內容，也是高標准國際經貿規則的重要演進方向。

服務業已成為全球經濟的支柱性產業，服務投資和服務貿易成為國際經貿中最具活力的部分。聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）數據顯示，2022年全球服務業增加值佔GDP比重達66.6%，其中，發達經濟體、發展中經濟體佔比分別為75.2%、54%。美國、英國佔比超80%，南非佔比69.4%，俄羅斯佔比59.5%，印度佔比53.3%，中國佔比52.3%。2019年至2023年，以跨境並購和綠地投資實現的全球服務業外商直接投資（FDI）流入從6970.4億美元升至9045.6億美元，年均增長6.7%，比同期全球FDI增速高1.2個百分點，佔全球直接投資總額的比重從49.2%升至51.4%。世界貿易組織（WTO）數據顯示，2023年全球服務貿易總額152545億美元，同比增長8.8%，而當年全球貨物貿易同比下降4.9%。

近年來，受逆全球化和保護主義抬頭等多重因素影響，全球服務業開放總體水平出現小幅波動。經濟合作與發展組織（OECD）發布的服務貿易限制指數（STRI）顯示，2014年所有國家STRI平均值為0.221，2020年升至0.226，2023年又降為0.215。2014年至2023年，OECD成員國STRI平均值為0.196，低於整體平均水平，顯示發達經濟體服務業開放水平較高﹔中國、印尼、馬來西亞、南非、泰國和越南等11個發展中國家的STRI平均值從0.317降至0.290，顯示發展中經濟體服務業開放水平不斷提升。雖然出現波動，但主要經濟體在區域層面加強了開放力度，《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）、《美國—墨西哥—加拿大協定》（USMCA）、《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）等，力促更多服務部門開放，進一步推動了服務貿易自由化和便利化。2024年以來，WTO共收到9個包含服務業的區域貿易協定通報，佔當年新增區域貿易協定通報總數的52.9%。

負面清單逐漸成為高標准開放的標識，更加關注邊境后規制的協調，開放度、透明度、可預見度均大大提高。同時，在負面清單中引入“棘輪機制”，即要求承諾開放的服務領域，開放程度隻能不斷提升，不得后退。近年來簽署的CPTTP、USMCA、歐日經濟伙伴關系協定（EPA）等區域經貿協定，服務業開放多採用負面清單模式，RCEP成員國對服務業開放已採用或承諾在一定時間內採用負面清單模式。對服務貿易來說，如果存在大量監管壁壘限制，那麼貿易成本是貨物貿易的兩倍。據WTO統計，監管規制壁壘（如監管政策不透明、許可審批流程繁瑣等）所產生的成本約佔服務貿易總成本的40%。因此，服務業擴大開放不僅要放寬市場准入，還要解決國內規制等問題。

在多邊層面，2021年WTO成員宣布達成《服務貿易國內規制參考文件》，推動進一步增強政策透明度，提高許可和資質的審批效率。2024年，91個WTO成員達成《電子商務協議》文本，涵蓋無紙化交易、電子合同、消費者保護、網絡安全、電子交易框架等內容。在區域層面，RCEP、CPTPP、USMCA等區域經貿協定更加注重標准的統一、競爭規則的協同以及監管的一致性，電子商務、知識產權等邊境后規則不斷深化拓展，跨境數據流動、個人隱私保護、源代碼等新議題成為國際社會關注的焦點。

當前，世界經濟格局加快演變，地緣政治緊張加劇、全球經濟增速放緩、貿易保護主義抬頭等問題依然存在。個別國家泛化國家安全概念，筑起“小院高牆”、鼓動“脫鉤斷鏈”等做法，加大了世界產業鏈供應鏈安全風險。國際貨幣基金組織（IMF）2025年1月最新預測顯示，全球中期經濟增長面臨下行風險，未來5年增速約為3%。

但整體來看，服務業深化開放合作的根本趨勢沒有改變。以中國為代表的一些國家致力於構建總體穩定、均衡發展的大國關系框架，許多歐洲國家明確反對集團對抗，金磚國家、上海合作組織等合作機制不斷推進，全球南方合作不斷加強。同時，隨著新一輪科技革命和產業變革深入發展，新技術、新產品、新業態、新模式不斷涌現，現代服務業產業體系正加速重構。綠色發展成為共識，低碳技術、環保技術、清潔能源技術等不斷發展，碳排放認証與評價、碳市場與碳金融專業服務等新業態快速涌現，全球服務業開放合作的潛力和空間將極大拓展。

不同經濟體服務業開放各具特色

發達經濟體開放水平較高，是全球服務業開放強有力的推動者，服務業佔本國GDP比重普遍超70%，服務貿易有較強競爭優勢。但基於本國整體戰略和利益，主要發達經濟體實行開放與保護並舉，推動優勢領域開放，加大敏感領域保護。美國、日本表現較為典型。作為世界經濟強國，美國一直是全球服務業開放和服務貿易自由化強有力的推動者。一方面，通過對外簽署協定推動服務業開放，主導全球服務貿易規則。截至2023年底，共與20個國家簽署自貿協定，在數字貿易、知識產權、政府採購、國有企業、監管一致性等領域加快推動形成規則。另一方面，對航空運輸、通信等敏感領域實施嚴格限制，例如非美國公民不得在美航空運營商中擁有超過25%的投票權，禁止外國經營或控制的公司獲得從事通信傳輸的許可等。近年來，美國貿易政策由自由貿易轉向公平貿易，在服務領域更加注重對等開放。日本服務業發展水平位居世界前列，具有較強的國際競爭力和比較優勢，服務業開放水平較高，截至2023年7月，已簽署或生效21個自貿協定。同時，為保護本土相對狹小的市場，日本通過行業規范、技術標准、特有的商業慣例和交易習慣等，對外資進入服務領域設置了隱性壁壘。

與發達經濟體相比，發展中經濟體服務產業國際競爭力相對較弱，服務業整體開放水平較低。但隨著全球服務業開放發展，服務業和服務貿易逐漸成為發展中國家經濟的重要增長點，中國、越南、印度等國通過擴大服務業開放，不斷增強產業國際競爭力。越南積極與發達經濟體簽署高標准自貿協定，包括CPTPP、RCEP、越歐自由貿易協定（FTA）、越英FTA、越韓FTA等，對接國際高標准規則，深化服務領域對外開放，同時加快配套改革和制度建設，修訂《保險法》《知識產權法》等法律法規，制定《國際條約法》，推動高標准規則落地實施。加入WTO后，印度多次對服務業開放承諾進行修訂，主管部門定期對外資政策進行評估，調整外資立法和相關政策，逐步放寬服務業外資准入，開放水平不斷提升。不過，印度開放領域是有選擇、有梯度的，在軟件和電信服務等優勢領域加大開放力度，但在金融、醫療、分銷等敏感領域，開放水平還有較大提升空間。

重點領域開放合作呈現不同特征

從全球來看，服務業開放合作主要集中在旅游、運輸、金融、電信、專業服務等領域。

旅游服務開放度明顯提升。聯合國旅游組織發布的《2023年旅游簽証開放報告》顯示，2023年全球需要辦理傳統簽証出行的人口比例為47%，相較2008年的77%和2018年的59%，呈顯著下降趨勢﹔全球14%的人口可申請落地簽，這一比例在2008年為6%﹔全球可申請電子簽的人口比例為18%，與2018年的7%相比顯著增加。亞太地區對國際旅游的開放度最高，例如，中國陸續推出多項便利外籍人員來華措施，自2024年3月14日起，正式對瑞士、愛爾蘭、匈牙利、奧地利、比利時、盧森堡6個國家持普通護照人員試行免簽政策。此外，“數字游民簽証”的出現，推動了全球旅游便利化。這類簽証專為遠程辦公者、自由職業者以及其他不受工作地點限制的職場人士設計，可允許這些群體在一段時間內前往他國居留和工作。目前全球已有60多個國家推出“數字游民簽証”，全球“數字游民”的數量已達3500萬。

隨著航線恢復帶動航空運輸業復蘇，全球運輸服務快速發展。2023年國際航空連通性（全球航班頻率）同比增長28%，全行業國際客運量增長41.5%，其中亞太地區國際客運量增長最為強勁。全球港口發展呈分化態勢，2023年主要港口貨物吞吐量增速比上年提升3.7個百分點，發達經濟體需求下滑，發展中經濟體成為全球港口吞吐量增長主要動力。不同類別產品也出現分化，集裝箱吞吐量增長疲軟，干散貨吞吐量則強勢上漲，同比增長3.9%。

在金融服務領域，不同經濟體開放水平差距明顯。各國金融開放度指數顯示，發達經濟體金融開放程度有所上升，從2019年的均值1.34上升至2021年的1.36，新興市場和發展中經濟體金融開放水平保持不變，2021年均值分別為-0.23和-0.16。發達經濟體之間也存在差距，均值最高為2.30，最低為-1.93，其中美國、德國、英國、日本等國金融開放程度較高。與此同時，高水平開放規則向新金融領域延伸。截至目前，全球超過130個國家和地區積極探索中央銀行數字貨幣應用，中國移動支付普及率居全球第一位。國際高標准經貿規則明確新金融領域國民待遇要求，即允許本國金融機構提供某一項新金融服務，也應允許境外金融機構提供該項服務。

在電信服務領域，發達經濟體整體開放水平高於發展中經濟體。發達經濟體逐步擴大對外資開放，尤其是增值電信等領域。發展中經濟體順應全球數字化發展趨勢，加快推進電信領域開放，但在競爭壁壘與外資准入等方面，開放度與發達經濟體相比仍有差距。當前，電信領域開放合作有力支撐了全球數字經濟快速發展，但也帶來個人隱私安全、網絡和信息安全等新問題。同時，數字鴻溝仍在擴大，從2024年5G覆蓋范圍來看，分布不均衡態勢明顯，高收入國家人口覆蓋范圍達84%，低收入國家僅4%左右，這些問題需要各國通力合作來解決。

專業服務領域開放合作呈現兩個顯著特征。一是法律、會計行業開放程度較低。OECD的STRI顯示，2023年法律、會計的限制水平在22個行業中分別排名第二位、第三位，限制程度僅次於空運。法律行業開放度最高的國家是哥斯達黎加、拉脫維亞、智利，會計行業開放度最高的國家是智利、捷克、拉脫維亞。二是專業資質相互認可不斷推進。RCEP、CPTPP等高標准經貿規則推動不同經濟體之間就專業資質承認、許可或注冊相關問題開展對話，如工程和建筑設計專業能力的互認。2022年，美國和英國的建筑師注冊委員會達成建筑師互惠許可協議，允許建筑師通過簡便的程序獲得兩國互相承認的建筑師許可。2024年，《北京市國際職業資格認可目錄（1.0版）》發布，探索推進精算師、會計師、工程師、會展專業人員等境外職業資格與境內職業資格、職業認証或職業技能等級、專業技術職稱互認。

我國服務業開放向縱深推進

隨著制造業領域外資准入限制措施實現“清零”，我國服務業開放取得新進展。通過積極探索服務業要素型開放與制度型開放雙輪驅動模式，在制度層面和重點領域持續發力，我國服務業開放范圍不斷拓展，開放水平穩步提升。

一是服務業開放平台不斷拓展。黨的十八大以來，我國依托各類平台載體，不斷推動服務業自主開放，持續推出各項創新舉措。一方面，自由貿易試驗區依托外資准入負面清單加大推進服務業對外開放。經過多年發展，自貿試驗區已成為創新和貿易中心，自貿試驗區外商投資准入特別管理措施由2013年的190條減至目前27條，服務領域的特別管理措施由95條減為22條，縮減比例為76.8%。另一方面，海南自由貿易港著力推進服務領域全方位開放。對標國際高標准規則，海南自由貿易港2021年實施全國首張跨境服務貿易負面清單，推動服務貿易四種模式全開放，旅游、運輸、醫療、教育、電信、專業服務等領域開放成效顯著。此外，服務業擴大開放綜合試點示范不斷擴圍。從2015年開始，分批次設立服務業擴大開放綜合試點，截至2024年底，已形成“1+10”的試點示范格局，針對科技、金融、電信、醫療、教育、文化等重點領域開放分類施策，各省區市已累計向全國推廣9批190多項創新成果。

二是國際高標准規則對接深入推進。我國通過積極主動對外簽署高標准自貿協定，加快服務領域國際高標准規則對接。截至2025年1月9日，已與30個國家和地區簽署23個自貿協定。在RCEP中，服務業開放部門在入世承諾100個部門的基礎上，新增研發、管理咨詢、空運等22個部門，並在金融、法律、建筑、海運等37個部門有深化開放承諾。此外，還對知識產權、電子商務等與服務業開放密切相關的規則給予較高水平的承諾。2021年，我國正式申請加入CPTPP、《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA），服務領域開放向縱深推進。目前，已對CPTPP協定全部條款進行深入全面的分析、研究和評估，並在有條件的自貿試驗區和海南自由貿易港主動對照先行先試，同時與DEPA成員方就協定相關議題深入交流，已舉行多輪各層級磋商。

三是國際合作不斷深化。2012年至2023年，我國服務貿易進出口總額由4829億美元增至9331億美元，年均增長6.2%，高於同期貨物貿易增速。服務業吸引外資快速增長，外資金額由2012年的668億美元增至2023年的1050.7億美元，年均增長4.2%，高於同期全國外資平均增速1.4個百分點，佔外資總額比重由55.2%增至64.4%。金融等重點領域開放取得積極進展，截至2023年，外資銀行在華共設立41家法人銀行、116家外國及港澳台銀行分行和132家代表處，營業性機構總數888家，總資產3.86萬億元﹔境外保險機構在境內設立67家營業性機構和70家代表處，外資保險公司總資產2.4萬億元，佔境內保險行業市場份額約10%。服務業開放帶動國際合作不斷深化，截至目前，我國已與15個國家簽署服務貿易合作協議，與33個國家簽署雙邊電子商務合作備忘錄。

持續釋放潛力提升全球競爭力

當前，全球經貿往來有所放緩，各種風險挑戰明顯增多。我國服務貿易保持穩中有進，持續向好態勢不斷鞏固，2024年1月至11月，服務貿易進出口總額67277.6億元，同比增長14.2%，其中，旅行服務增長38.9%。開放是中國式現代化的鮮明標識，我國服務貿易展現出較強發展韌性，但綜合實力仍有待提高，要抓住創新提升發展重要機遇期，持續釋放潛力提升全球競爭力。

OECD發布的STRI顯示，2023年我國總體限制程度在50個國家中位列第10，STRI平均值為0.24，高於OECD國家的平均限制程度，尤其是在文化、電信、互聯網等領域，還有較大開放空間。未來，可考慮進一步放寬服務領域外資准入限制，推動科技服務、商務服務、旅游等充分競爭領域開放舉措全面落地，並有序擴大電信、互聯網、教育、文化、醫療等領域開放。健全外商投資准入前國民待遇加負面清單管理制度，繼續清理外資准入負面清單之外的限制，保障各類外資企業平等適用各項政策，不斷完善跨境服務貿易負面清單，推動資金、技術、數據、人才等要素跨境自由便利流動。

在數字貿易、知識產權、政府採購、國有企業等邊境后規則領域，我國與國際高標准經貿規則相比還有差距。以知識產權為例，還存在著作權保護期限較短、商標領域保護范圍較窄且對馳名商標的保護力度較弱、民事救濟及刑事處罰規定有待強化等問題。需依托核心載體平台穩步推進制度型開放。推動海南自由貿易港全面對接CPTPP、DEPA等高標准經貿規則，在產權保護、產業補貼、環境標准、勞動保護、政府採購、電子商務、金融領域等實現規則、規制、管理、標准相通相容﹔把握國家戰略布局和地區產業發展重點，立足不同自貿試驗區自身優勢，推動開展差異化探索，打造各具特色的制度型開放高地﹔依托服務業擴大開放綜合試點示范平台加大開放力度，打造制度型開放示范窗口。

我國積極參與經貿規則的制定，但總體而言，發達經濟體在國際經貿規則制定中佔有主導地位，發展中經濟體話語權有限。進一步提升參與國際經貿規則制定與調整的能力，是我國穩步擴大制度型開放的重要一環。要支持WTO就服務領域市場准入以及高標准規則制定開展進一步談判，推動《投資便利化協定》盡早生效。高質量實施RCEP，積極推進加入CPTPP和DEPA進程，擴大面向全球的高標准自由貿易區網絡。以高質量共建“一帶一路”為引領，推動共建國家共同制定規則和標准，為國際經濟合作提供新的公共產品。

安全是發展的前提，越是開放越要重視安全，高水平開放需建立在高質量監管的基礎上。持續擴大服務業開放，需統籌平衡好高水平開放與高質量監管。逐步建立和完善立法機構、政府機構以及行業協會等中介組織三位一體的服務業開放監管體系。完善外商投資國家安全審查、反壟斷審查、國家技術安全清單管理、不可靠實體清單等制度，出台配套法規並細化操作指引，強化對金融、數據等重點領域的風險監管與防控，同時靈活運用注冊許可或授權經營、專業資質認証、經營牌照許可等監管措施加大對敏感行業開放的監管。

（執筆：聶平香 李 俊 付 麗）