統籌推進和加強我國海外利益保護

黨的二十屆三中全會提出，“國家安全是中國式現代化行穩致遠的重要基礎”，必須加強海外利益和投資的風險預警、防控與保護機制，深化安全領域的國際執法合作，切實維護我國公民及法人在海外的合法權益。海外利益安全是國家安全不可或缺的一環。在經濟全球化的今天，我國對外開放水平持續提升，海外利益規模不斷擴大，涵蓋了海外投資、海外公民權益、海外貿易通道等多個關鍵領域。保護海外利益，不僅關乎我國企業的經濟利益和公民的人身財產安全，更是衡量我國在國際社會中地位和影響力的重要標尺，是我國實現可持續發展的重要保障。

海外利益指政府、企業、社會組織以及公民等行為主體在國際交往活動中，在本國主權范圍之外形成的合法國家利益。海外利益保護指國家通過一系列措施和機制，如領事保護和外交保護等，來捍衛其在海外的權益。領事保護是派遣國通過其外交、領事機構或領事官員，在國際法框架內，接受國保護派遣國相關利益的行為。它構成一種前置且常態化的保護機制，不需要“損害實際發生”，也不以“用盡當地救濟”為前提。外交保護指一國在其國民遭受另一國國際不法行為損害，且正常途徑無法滿足權益訴求時提供的最終保護手段，需滿足“損害實際發生”和“用盡當地救濟”原則。

近年來，我國積極融入世界經濟，海外投資規模迅速增長。截至2023年末，我國對外資產規模9.6萬億美元，對外直接投資存量高達2.96萬億美元。隨著共建“一帶一路”倡議的深入推進，中國在沿線國家設立了約1.7萬家境外企業，至2023年末，這些企業在沿線國家的直接投資存量超3300億美元。相較於傳統的發達經濟體投資目的地，這些新興投資市場的營商環境更為復雜，面臨的風險也更加嚴峻。大量的企業走出國門，在海外建立產業園、開展項目合作，涉及勞動、資本、技術、數據等多個生產要素。隨著合作程度的加深，與當地政府、民眾以及利益團體的摩擦與沖突風險也會上升。

在國際局勢層面，全球形勢的復雜多變使我國海外利益保護面臨挑戰。一方面，傳統安全和非傳統安全問題交織，如地區沖突、恐怖主義、網絡安全等威脅不斷涌現。這些問題不僅影響當地的社會穩定和經濟發展，還直接或間接地危及我國海外利益，比如地區沖突可能導致我國在當地的投資項目受阻，恐怖主義活動可能威脅到我國海外公民的人身安全。另一方面，逆全球化趨勢加劇，影響國際經濟秩序和我國海外經濟活動。一些西方國家推行貿易保護主義措施，設置貿易壁壘，阻礙了我國企業的海外拓展。同時，逆全球化思潮也引發了一些國家加強對外國投資的審查和限制，增加了我國海外投資的不確定性。此外，部分國家採取雙重標准，加強對我國企業、項目和人員進行限制，以國家安全為由，對我國企業進行無端審查和制裁，限制我國項目的開展，給我國海外利益造成了嚴重損失。

面對嚴峻的全球形勢，目前我國正在構建並不斷完善海外利益保護機制，涵蓋“外交領事—經貿協定—軍事行動”等多個層面，並通過護航、撤僑等行動，充分展現了國家保護海外利益的堅定決心和強大實力。同時，我國在信息共享與風險預警、法規體系構建以及軟實力提升等方面有一定基礎，並明確了未來的發展方向。具體而言，我國正在加快推進政府公共服務平台的建設，加大市場信息搜集力度，致力於建立全面的國別風險評級體系﹔同時，積極構建高效聯動的維護海外利益安全法規體系，為海外利益保護提供堅實的法律支撐。

同時，也要看到，我國海外利益保護就自身保障體系而言，在機制構建與力量運用等多方面仍需完善。首先，保護機制缺乏系統性與協同性。盡管我國海外利益保護涉及多個部門，以及行業協會、企業和個人等多個主體，但各部門和主體之間的協同合作還有待進一步加強，避免保護力量相對分散。其次，制度體系建設仍存在完善空間。當前，我國在海外利益保護方面尚未有專門的立法出台，相關規章制度分散於各個部門文件之中，未整合形成一套全面且高效的保護體系，在一定程度上影響了海外利益保護工作開展的系統性與協同性。此外，我國與其他國家簽署的如投資保護等協定，由於簽訂時間較早，部分條款已不適應當前對外投資的新形勢與新要求，亟待更新升級。再次，軟實力構建方面存在不足，在宣傳工作的開展以及民間組織“走出去”進程中均暴露出有待解決的問題。在海外利益保護實踐中，各類主體過於依賴政府力量，而忽視了民間力量的作用。同時，我國對外宣傳工作對大眾宣傳的力度不足，影響了國際社會對我國的認知和認同。另外，與西方的非政府組織相比，我國民間組織“走出去”未能與國家利益向海外延展的步伐保持同步。此外，利用市場化力量進行海外利益保護方面也存在不足。我國企業對海外投資經營風險的認識尚不充分，風險管控經驗和應對能力有限。我國海外私營安保力量的發展起步較晚、經驗不足，許多早期“走出去”的中資企業海外安保工作不得不依賴外資私營安保公司。受能力、文化、政治、利益等諸多因素的交互影響，此類安保工作在實際成效方面存在一定的局限性。最后，在運用力量以保障利益的過程中，我們在認知層面的深度尚有不足，執行方面亟待進一步優化與提升，從而更為有效地維護相關利益。

在海外利益保護的征程中，探索行之有效的措施至關重要。首先，完善政策法規體系。積極參與聯合國等多邊機構事務，參考其相關規則，構建我國海外利益保護的政策與法律框架。梳理整合出口貿易、海外投資等多領域的規范內容，適時出台綜合性法律法規，並配套具體政策細則。其次，強化內部協同合作。在國家層面設立專職機構，明晰各部門職能界限，避免多頭管理。同時，依據國家中長期規劃，優化海外利益布局，使其與整體發展戰略相適配。再次，健全監測預警網絡。搭建政府公共服務平台，強化信息整合分析能力，構建國別風險評估體系，及時提供多方面的風險預警信息，以便提前防范應對。最后，注重綜合實力運用效能提升。以國家綜合國力為基，以經濟、軍事等比較優勢為牽引，對外交與制度建設產生積極影響。結合海外利益規模和政府資源現狀，引入民間安保、保險等力量，構建政府主導、社會多元參與格局，筑牢海外利益防護網，保障其持續發展。此外，善用海外華人華僑力量。鼓勵其傳播中國文化與發展理念，提升國家形象親和力，間接促進海外利益的維護與拓展。

強化我國海外利益保護是一項復雜而艱巨的任務，需要我們充分認識其重要性和緊迫性，准確把握國際局勢和自身實際情況，積極採取切實有效的措施來應對挑戰。如此，才能在經濟全球化的浪潮中，更有效地捍衛我國的海外利益，確保國家安全與可持續發展。

（作者系中國人民大學區域國別研究院研究員，中國海外利益保護研究中心籌備組組長）