高質量推進以人為本的新型城鎮化

【學習貫徹黨的二十屆三中全會精神】

黨的二十屆三中全會審議通過的《關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），對“完善城鄉融合發展體制機制”作出重要部署，其中的第一項任務就是“健全推進新型城鎮化體制機制”。2024年7月，國務院發布《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》（以下簡稱《五年行動計劃》），對未來五年推進新型城鎮化建設的總體要求、重點任務、政策措施和組織實施等作出部署。高質量推進以人為本的新型城鎮化，能夠通過經濟增長、改善民生等促進高質量發展，為推進中國式現代化注入強勁內生動力。

1.推進以人為本的新型城鎮化是實現中國式現代化的重要內容

習近平總書記強調，在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。《決定》強調，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。推進新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化，讓有條件進城的農民進得順暢安心。推進以人為本的新型城鎮化，既是加快城鄉融合發展的內在要求，也是實現中國式現代化的重要內容。

推進以人為本的新型城鎮化是解決“三農”問題的重要途徑。全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。做好新時代的“三農”工作，必須將其放到城鄉融合發展的全局一體部署推進。走城鄉融合發展之路，統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉共同繁榮。推進以人為本的新型城鎮化，能夠通過加速農業剩余勞動力向非農部門的轉移，實現勞動生產率與收入水平的整體提升。在推進農業轉移人口市民化的進程中，不僅可通過促進就業與收入增長實現物質富裕，還可通過促進社會全面進步、生活方式變革實現精神富裕。

推進以人為本的新型城鎮化能夠有力支撐區域協調發展。以人為本的新型城鎮化重在促進人口的有序流動與要素的高效集聚，這有利於進一步優化區域發展格局，縮小東中西部發展差異。在推進新型城鎮化進程中，市場分工和產業間協同得到進一步拓展，有助於區域間形成優勢互補的產業格局。新型城鎮化強調以人為核心，立足城鄉融合和城鄉基本公共服務的均等化，能夠有效縮小城鄉差距，提升區域發展質量。新型城鎮化要求將城市群和都市圈的發展與縣域經濟、小城鎮發展相協同，有助於加速形成大中小城市和小城鎮協同發展的格局。

推進以人為本的新型城鎮化能夠為發展新質生產力拓展空間載體。推進新型城鎮化，必然會促進生產要素在空間上規模化集聚，在此基礎上不斷加速勞動分工和產業創新，這一過程與新質生產力的發展有高度的內在契合性。發展新質生產力要求實現技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級，這些都需要依托城鎮化的不斷拓展提供空間載體。以城興產、以產促城，產城深度融合的新型城鎮化，就是新質生產力實現空間優化配置的空間載體。

2.城鎮化建設成就為推進以人為本的新型城鎮化奠定扎實基礎

改革開放以來尤其是黨的十八大以來，我國城鎮化建設取得重大進展。常住人口城鎮化率從2012年的53.10%提高至2023年的66.16%，城鎮基本公共服務覆蓋范圍顯著擴大，城市群一體化發展明顯加快，一批現代化都市圈逐步培育，人民生活品質不斷提升。城鎮化建設取得的重要成就，為深入推進以人為本的新型城鎮化奠定了扎實基礎。

深化戶籍制度改革降低市民化門檻。戶籍制度改革對於促進大中小城市協調發展、優化我國城鎮化布局和提高城鎮化發展質量具有重要意義。黨的十八大以來，我國持續深化戶籍制度改革。全面落實城區常住人口300萬以下城市取消落戶限制的要求，全面放寬城區常住人口300萬至500萬城市落戶條件，完善城區常住人口500萬以上超大特大城市積分落戶政策。放寬城鎮戶口限制，意味著大量在城鎮有穩定就業和生活的農業轉移人口可以舉家進城落戶。此外，城鎮基本公共服務逐步“去戶籍化”，公共服務和公共資源的分配越來越以“常住人口”為標准。城鎮新增用地指標的分配，也逐步施行城鎮新增建設用地指標增量與“常住人口”相協調的機制。

多舉措加快農業轉移人口市民化進程。從初期的勞動力進城，到子女教育進城，再到舉家落戶進城，我國農業轉移人口市民化進程不斷加快，新型城鎮化的質量不斷提升。黨的十八大以來，我國加速推進新型城鎮化，實現約1億農業轉移人口城鎮落戶，完成約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村改造，引導中西部地區約1億人就近城鎮化。

深入探索推進新型城鎮化的路徑模式。黨的十八大以來，我國不斷總結城鎮化發展的經驗，結合實際創新路徑模式，推進新型城鎮化在總量、結構、質量等方面都有較大提升。2014年頒布了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，“十三五”期間，為了加快農業轉移人口市民化、提高城市建設與治理水平，連續實施了三批國家新型城鎮化綜合試點。到2020年末，我國常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率均得到快速增長。“十四五”時期，國家頒布中長期的《國家新型城鎮化規劃（2021—2035年）》，堅持走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路。2022年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，著力提升縣域發展，通過縣域城鎮化進一步優化我國城鎮體系，支撐城鄉融合發展。

3.以共同富裕為主攻方向推進以人為本的新型城鎮化

推進以人為本的新型城鎮化，重在以促進共同富裕為主要目標和主攻方向，以城鄉融合發展和體制機制創新為依托，推動經濟社會高質量發展。

進一步促進農村土地制度改革與新型城鎮化的聯動。新型城鎮化一頭在城，一頭在鄉。推進以人為本的新型城鎮化，首先是加快推進農業轉移人口的市民化。繼續保護好進城落戶農民合法土地權益，讓農民既能出得去，也能回得來。通過城鄉融合的體制機制促進農業轉移人口財產性收入的增長，進一步深化農地制度改革，暢通城鄉要素雙向流動，形成農業轉移人口市民化的長效激勵機制。

進一步促進高質量充分就業與新型城鎮化的聯動。提高就業水平和就業質量，是通過改革使城鄉居民有更多獲得感的重要抓手。推進以人為本的新型城鎮化，促進高質量充分就業是重要內容。一是通過產業升級引導就業。通過承接產業轉移、發展特色產業、改造提升傳統產業、培育壯大新興產業、布局建設未來產業，進一步增加高質量就業崗位。二是通過擴大需求引導就業。城鎮化的本質是人口的集聚和分工的拓展，進而衍生出大量的需求，在促進生產性服務業和生活性服務業發展的同時，帶來更多的就業崗位。三是促進創業帶動就業。推進新型城鎮化，能夠為民營經濟營造公平競爭的市場環境，帶動個體經濟和中小微企業的發展﹔通過與鄉村振興聯動，帶動創業和就業。四是健全就業公共服務體系，強化職業培訓與人力資本投資，實現就業結構優化、就業機會充分、人崗匹配高效、勞動關系和諧的高質量充分就業格局。

進一步推進社會保障體系建設與新型城鎮化的聯動。黨的二十屆三中全會提出，健全靈活就業人員、農民工、新就業形態人員社保制度。《五年行動計劃》也明確指出，擴大農業轉移人口社會保障覆蓋面。健全靈活就業人員、農民工、新就業形態人員社保制度，全面取消在就業地參保戶籍限制，完善社保關系轉移接續政策。進一步推進高質量社會保障體系建設與新型城鎮化的聯動，一是擴面，力爭從廣覆蓋邁向全覆蓋，使社會保障制度更有彈性地適應靈活就業和新就業形態。二是公平便攜，社保要與勞動力的流動同步，降低跨城鄉跨區域社保關系轉移接續成本。三是提升統籌層次，適度增加劃撥國有資本充實社保基金，更好地發揮社保基金的互助共濟功能。以城鄉居民養老保險為基礎，做大做強城鎮職工養老保險，提升農業轉移人口的社會保障福利。

（作者：程世勇，系北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、首都師范大學管理學院副教授）