推動國家公園高水平保護和高質量發展（人民觀察）

國家公園是自然之瑰寶、人類之福祉。習近平總書記指出：“要著力建設國家公園，保護自然生態系統的原真性和完整性，給子孫后代留下一些自然遺產。”黨的二十屆三中全會《決定》提出“全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設”。近年來，在習近平生態文明思想的科學指引下，我國國家公園建設邁出重大步伐、取得重要成果。當前，國家公園體系建設取得哪些成效，如何依法建立更加規范、更加高效的國家公園保護管理體系，如何發揮科學技術在國家公園建設中的支撐作用？本期觀察版圍繞這些問題進行探討。

——編 者

習近平總書記指出：“中國實行國家公園體制，目的是保持自然生態系統的原真性和完整性，保護生物多樣性，保護生態安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產。”黨的二十屆三中全會《決定》提出：“全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設。”設立國家公園、建立國家公園體制，是以習近平同志為核心的黨中央站在實現中華民族永續發展的戰略高度作出的重大決策，是生態文明體制改革的一項重大制度創新，對於推進自然生態保護、建設美麗中國、促進人與自然和諧共生具有重要意義。

國家公園建設取得積極進展和顯著成效

我國國土遼闊，自然條件復雜多樣，形成了生態特征各異的生態地理區，分布有地球上幾乎所有類型的生態系統和自然景觀，孕育了極其豐富的植物、動物和微生物物種，是全球生物多樣性最為豐富的國家之一。推進國家公園建設，是適應生態文明和美麗中國建設的需要，也是對接國土空間治理和維護國土生態安全的需要。

2013年，黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制，並將其列入全面深化改革的重點任務，中國特色國家公園體制建設正式起步。我國國家公園建設緊緊圍繞生態文明和美麗中國建設，通過組織試點、總結經驗、加強頂層設計和制定相關標准，朝著統一、規范和高效的方向發展。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《建立國家公園體制總體方案》提出堅持生態保護第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，將我國自然保護地按照生態價值和保護強度高低依次分為國家公園、自然保護區和自然公園三類，確立國家公園主體地位。

2021年10月12日，習近平主席在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領導人峰會上發表主旨講話，宣布中國正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，保護面積達23萬平方公裡，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類。第一批國家公園正式設立，表明我國國家公園體制試點目標任務已基本完成，並在統一管理機構、健全法治保障、完善資金機制、強化技術支撐、推進共建共享、促進合作交流等方面取得了重要進展，為全面推進國家公園體制建設奠定了堅實基礎。2022年，《國家公園空間布局方案》印發，明確了國家公園建設的時間表、路線圖，提出到2035年我國將基本完成國家公園空間布局建設任務，基本建成全世界最大的國家公園體系。

國家公園從試點探索到正式設立、全面發展，取得了顯著成效。一是旗艦物種數量持續增長。藏羚羊增長至7萬多頭，雪豹恢復到1200多隻，東北虎、東北豹數量分別從試點之初的27隻、42隻增長到70隻、80隻左右，海南長臂猿野外種群數量從40年前的僅存2群不到10隻增長到7群42隻。二是生態系統多樣性、穩定性、持續性穩步提升。長江、黃河、瀾滄江源頭實現整體保護，保護了70%以上的野生大熊貓棲息地，連通了13個大熊貓局域種群生態廊道。三是社區居民生活得到改善。近5萬名社區居民被聘為生態管護員，實施野生動物損害全域保險、生態搬遷、入口社區和示范村屯建設等一批民生項目。

以系統觀念推進國家公園建設

我國國家公園建設堅持以習近平生態文明思想為指導，堅持系統觀念，踐行綠色發展理念，以協同高效保護生態環境為前提，堅持國家主導，推進全民共建共享，成為推動綠色發展、促進人與自然和諧共生的有效實踐。

統籌國家主導與共建共享。國家公園由國家主導，屬國家事權，對跨行政區域、大尺度的自然空間進行有效的規劃與管理，需要國家統籌謀劃、頂層設計。在全面推進生態文明和美麗中國建設的進程中，發揮政府在以國家公園為主體的自然保護地規劃、建設、管理、監督、保護和投入等方面的重要作用，有助於解決空間重疊、邊界不清、權責不明、保護與發展矛盾突出等問題。同時，在國家公園建設發展中，通過鼓勵、引導、規范社會各方廣泛深入參與生態保護、社區發展、科普宣教等工作，體現了國家公園全民共建共享屬性。比如，社會組織、企業等參與開展合作保護行動、探索生態產品價值實現機制、提升入口及園區內社區基礎設施建設等﹔科研院所發揮科技特長，助力國家公園屬地社區共享生態紅利﹔形式多樣、內容豐富的志願者活動，為提供類型多樣、數量豐富、品質優良的生態產品創造更大可能。

統籌嚴格保護與科學利用。生態系統的原真性、完整性保護是國家公園建設管理的首要任務。在推進國家公園建設過程中，我們牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把應該保護的地方都保護起來，讓當代人享受到大自然的饋贈和天藍地綠水淨、鳥語花香的美好家園，給子孫后代留下寶貴自然遺產。同時，國家公園不是無人區、隔離區，它既是許多古老孑遺物種的“世外桃源”，也是人民群眾共同享有的優質生態產品。我國國家公園實行分區管控，核心保護區嚴格管理，在一般控制區適宜的區域，可以合理規劃科普教育、游憩、生態體驗等活動，游客可以進入相關區域體驗感受。目前，5個國家公園根據自身獨特的自然和文化稟賦，向公眾開放了豐富的線路和區域。比如，武夷山國家公園有碧水丹山等自然景觀，有朱熹故裡、閩越文化等人文資源﹔海南熱帶雨林公園設置多條生態游憩精品路線和科普廊道，五指山、吊羅山等都是知名旅游目的地。

統籌中國特色與國際經驗。1872年，世界第一個國家公園——美國黃石國家公園建立。100多年來，世界各國根據本國資源特色和基本國情，進行了不同程度的實踐探索，保護理念和管理模式逐步演化發展，形成了較為豐富的國家公園建設經驗。目前，全球有200多個國家和地區建立了國家公園，在全球生態系統、珍稀瀕危物種、自然遺產和景觀等自然資源保護方面發揮了重要作用。一方面，我國積極借鑒國際經驗，注重與國際自然保護體系對接，參與全球生態治理，共謀全球生態文明建設﹔另一方面，我國是發展中國家，人口眾多，生物多樣性富集的區域往往也是人口密集的區域，加之我國國家公園建設時間還不長，因此，建設什麼樣的國家公園、如何建設國家公園、如何管理國家公園，都必須立足於我國實際，站在生態文明建設的高度探索國家公園建設模式，形成既具有中國特色又符合國際上國家公園建設一般規律的國家公園體制。

全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設

黨的二十屆三中全會《決定》作出“全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設”的重要部署，體現了我們黨對於推動國家公園高水平保護和高質量發展的信心和決心，其戰略考量可以從以下方面來理解和把握。

一是推進多方協調機制建設。國家公園作為新體制，在管理機構設置、范圍分區劃定、矛盾沖突處置、人類活動管理等領域存在諸多法律政策和技術方面的挑戰。全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設，要求進一步加強多部門和多領域之間的溝通與合作，通過完善法律與政策、研發新技術與新應用，協同解決現階段面臨的問題與挑戰。同時，也要求國家公園管理機構與相關地方政府、社會力量等多方形成合力，共同解決國家公園設立和建設中面臨的問題，不將問題帶進新設立的國家公園，從而實現國家公園高質量建設。

二是加快推進國家公園創建設立。《國家公園空間布局方案》提出到2035年在全國建設49個國家公園，目前已正式設立第一批5個國家公園，還有44個國家公園有待設立。根據國家公園創建與設立程序，目前有一些國家公園候選區基本完成了創建任務，處於待設立狀態﹔有一些國家公園候選區批准進入創建階段，正在推進各項創建工作﹔還有一些國家公園候選區提出了創建申請。到2035年基本建成全世界最大的國家公園體系，要求在進一步完善國家公園體制機制的基礎上，加快國家公園創建設立步伐。

當前，國家公園建設仍面臨法規體系不全、體制機制不順、中央與地方權責不清晰、保護與發展存在矛盾等問題，需要在建立健全以國家公園為主體的自然保護地管理體制機制、提升保護能力、建立社區發展機制、增強科技支撐作用等方面深化改革，全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設。比如，在推進法治建設方面，加快制定國家公園法，確定國家公園主管部門及其職能與責任，規定國家公園創建、設立、規劃、建設與管理的程序與原則等，讓國家公園建設與管理有法可依。又如，在提升自然保護能力方面，科學有序推進調查監測，明確保護對象的空間分布、數量、動態信息，為國家公園等自然保護地的功能定位、范圍確定、邊界劃定與建設管理規劃等工作提供依據﹔進一步完善“天空地”一體化生態感知系統建設，建立完善數據共享機制，促進各國家公園等自然保護地監測監管平台與國家級平台對接，支撐國家公園和各類保護地的統一管理。另外，在社區發展機制方面，完善社區參與機制，建立社區治理聯席會議制度，構建“園地聯動”的治理格局，提升社區協同共治成效，促進自然保護地社區可持續發展等﹔建立系統的生態補償機制，因地制宜，分區分類建立與完善商品林贖買、地役權管理補償、生態管護崗位、野生動物致害補償與保險理賠等生態補償機制和差異性的補償標准﹔建立生態產品價值實現機制，根據生態物質產品、生態調節服務產品和文化服務產品的特點，探索建立生態產品價值轉化途徑。

（作者為國家林業和草原局中國科學院國家公園研究院院長）

《 人民日報 》（ 2024年12月06日 09 版）