發揮縣城的城鄉融合紐帶作用

在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。黨的十八大以來，我國在統籌城鄉發展、推進新型城鎮化方面取得顯著成效。習近平總書記圍繞推動城鄉融合發展作出一系列重要論述，2020年在中央農村工作會議上指出“要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點”，2023年在二十屆中央政治局第二次集體學習時強調“全面推進鄉村振興，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”，2024年在主持召開全面推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會時指出“更好發揮縣城連接城市、帶動鄉村作用，率先在縣域內實現城鄉融合發展”。這些重要論述，為科學把握城鄉關系演進趨勢、推進城鄉融合發展提供了行動指南。

縣域是以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的區域單元。縣城是縣域的政治中心、經濟中心、文化中心和交通中心，是連接城市、服務鄉村的重要載體。作為我國城鎮體系的重要組成部分，縣城具有三重功能。一是集聚要素的功能，縣城是縣域的要素集聚平台和重要發展引擎﹔二是連接城鄉的功能，縣城位於“城尾鄉頭”，是城鄉融合發展的關鍵紐帶﹔三是承載發展的功能，縣城是承接大城市功能外溢、吸引農業轉移人口就近城鎮化的重要載體，是推動城鄉要素平等交換、雙向流動的重要環節。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求”，並對完善城鄉融合發展體制機制作出戰略部署。完善城鄉融合發展體制機制的重點在縣城，需充分發揮縣城作為城鄉融合紐帶的關鍵作用。

建設現代化市場體系，增強縣城集聚要素的功能。推動縣城城鎮化建設，需進一步完善其城市功能，通過建設現代化市場體系，發揮集聚效應，進而增強輻射帶動鄉村的能力。一是進一步完善市場機制，通過制度建設營造公平競爭的市場環境，推動金融、信息、科技等現代服務業加快發展﹔二是在數字經濟背景下通過大數據、雲計算、人工智能等技術提升智慧化水平，依托現代數字技術推動市場建設﹔三是提升信息化水平和數字化管理能力，加快新型基礎設施的建設和應用，提高縣城中心市場與周邊大中城市的互聯互通水平。

構建現代化產業體系，發揮縣城承載發展的功能。產業是發展的根基，是縣城集聚生產要素、提供就業崗位、承載人口的關鍵。縣城建設現代化產業體系不能眉毛胡子一把抓，不同類型縣城要立足自身資源環境承載能力、區位條件、產業基礎，科學把握功能定位優化產業布局，建設各具特色、富有活力的現代化縣城，進而提升產業集聚和就業吸納能力。按照《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》中的分類，大城市周邊縣城要主動對接城市群和都市圈優勢產業，融入鄰近大城市建設發展，成為與其通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城﹔專業功能縣城要積極培育發展特色經濟和支柱產業，依托自身優勢發展形成先進制造、商貿流通、文化旅游等產業集群﹔農產品主產區縣城要延長農業產業鏈條，推動三產融合發展﹔重點生態功能區縣城要秉持綠色發展理念，推進產業生態化和生態產業化，發展綠色產業﹔人口流失縣城需嚴控城鎮建設用地增量、盤活存量，促進人口集聚、產業集中，推進集約發展。

完善現代化治理體系，提升縣城輻射帶動的功能。推動縣城完善現代化治理體系，關鍵是推進以人為核心的新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化，同時推動基本公共服務城鄉均等化，讓留在農村的農民生活越來越好。隨著農業農村改革不斷深化，越來越多的農村人口向縣城集聚，數據顯示，2023年全國農民工總量29753萬人，其中外出農民工17658萬人。推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，讓願進城的農業轉移人口能進城、留得住、融得進，需不斷提升縣城治理能力和治理水平現代化。要加快推進縣城公共服務向鄉村覆蓋，增強服務鄉村的能力，通過城鄉基本公共服務均等化推動城市的教育、醫療、文化等資源向鄉村延伸，保障基本公共服務普惠共享，促進優質公共服務均衡發展。此外，縣域內要保障好進城落戶農民合法土地權益，依法維護其土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。跨縣域層面，需完善“人地錢”挂鉤政策，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，建立新增城鎮建設用地指標與常住人口增加相協調的配置機制，健全財政轉移支付與農業轉移人口市民化挂鉤機制。

提升縣城綜合承載能力，支撐城鄉融合發展。首先，參照城市功能推進縣城基礎設施建設，因地制宜補齊短板弱項，提升公共服務設施、市政公用設施、環境基礎設施建設水平，夯實縣城運行基礎支撐。要加快構建便捷、高效的交通網絡，縮短城市和縣城的時空距離。各類開發區要從產業、城市、文化和生態等方面統籌規劃，使其成為建在縣城的城市樣板區。探索縣城存量低效建設用地再開發模式，規劃建設一批中心鎮、專業鎮、重點鎮、特色鎮，以點帶面，培育城鄉融合的有效載體。其次，吸引優質公共服務資源進入縣城，引導社會資本參與縣城建設。推進城市有機更新，建設宜居宜業的現代化縣城，提升其現代化水平和便利化程度，更好滿足農民到縣城就業安家需求和縣城居民生產生活需要。最后，深化賦予特大鎮同人口和經濟規模相適應的經濟社會管理權改革，通過放權賦能提高其輻射帶動鄉村、支撐城鄉融合發展的能力。

（作者系河南師范大學副校長）