構建城鄉融合發展新格局

黨的二十屆三中全會提出“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求”，明確了城鄉融合發展在推進中國式現代化建設中的重要地位。習近平總書記在安徽考察時強調，“要著力構建城鄉融合發展新格局”。當前，我國正處於破除城鄉二元結構、推進城鄉融合發展的關鍵時期，進一步全面深化改革，加快形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，既是適應我國社會主要矛盾變化、破解城鄉發展不平衡不充分問題的必然選擇，也是推進中國式現代化的應有之義。

深刻理解構建城鄉融合發展新格局的時代內涵

從中國式現代化必然要求的高度賦予了城鄉融合發展全局意義。中國式現代化是人口規模巨大的現代化，也是全體人民共同富裕的現代化，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。當前，我國仍有約5億人生活在農村，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果，實現全體人民共同富裕，必須破解城鄉發展不平衡、農村發展不充分問題，加快實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化、城鄉產業發展融合化，推動形成共建共享共榮的發展共同體，為全面建設社會主義現代化國家提供強力支撐。將城鄉融合發展的重要性上升到中國式現代化必然要求層面，既是對城鄉關系演變和現代化建設規律認識的不斷深化，也是著力打破城鄉二元結構制度藩籬、彰顯中國式現代化道路特色的戰略回應。

從全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平的路徑設計系統部署了城鄉融合發展著力方向。習近平總書記在黨的二十大報告中指出，要“提高城市規劃、建設、治理水平”，黨的二十屆三中全會進一步提出，“全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平”。近年來，我國修正《中華人民共和國城鄉規劃法》、出台《關於推動城鄉建設綠色發展的意見》《中共中央國務院關於加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》等，對城鄉規劃、建設、治理作出一系列制度安排。遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，推進空間資源優化配置，實現城鄉基礎設施和公共服務設施“硬聯通”的同時，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理“軟鏈接”，以城鄉規劃、建設、治理融合為抓手，促進要素平等交換與雙向流動，成為推進城鄉融合發展的重要方向。

從統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興的戰略高度疊加重塑了城鄉融合發展動力體系。2023年12月，中央經濟工作會議提出，“要把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來，促進各類要素雙向流動”。黨的二十屆三中全會提出，“必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興”，“促進城鄉共同繁榮發展”。從“二輪驅動”到“三者統籌”，將新型工業化納入城鄉融合發展的動力體系，強化了工業與農業相互促進、相互發展的路徑導向，對於發揮現代工業支撐作用、激活城鄉融合發展動能具有重要意義。此外，新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興在目標追求和價值實現上具有較高的趨同性、在地域空間和要素交換上具有較強的互補性、在發展動力和實施路徑上具有較好的融通性，通過系統謀劃、協同推進，有助於從根本上破解制約城鄉融合發展的深層次問題和制度性障礙。

系統研判構建城鄉融合發展新格局的當前形勢

新時代取得的積極成效為城鄉融合發展奠定了堅實基礎。黨的十八大以來，我國城鄉融合發展取得積極成效，城鄉發展差距持續縮小。城鄉要素流動障礙逐步破解，全國大多數城市全面放寬放開落戶限制，農業轉移人口市民化進展明顯﹔農村承包地確權登記頒証基本完成，農村集體經營性建設用地入市改革有序推進﹔財政資金持續向農業農村領域傾斜。城鄉基礎設施與公共服務均等化程度提升，具備條件的鄉鎮和建制村全部通硬化路、通客車、通郵路。建立了城鄉統一的居民基本養老保險、基本醫療保險和大病保險制度，農村低收入人口和脫貧人口參保率穩定在99%以上。

工農城鄉關系的深刻變革為城鄉融合發展創造了新的現實背景。從“城鄉一體化發展”到“城鄉融合發展”的持續推進，我國城鄉空間、人口、產業結構不斷重組，城鄉生活、生產、生態功能逐步重塑。從城鄉供需互動看，鄉村是提供農產品保障的重要來源，農業的多種功能和鄉村的多元價值加速彰顯，拓展了城市居民對鄉村的消費需求。隨著農村居民收入的穩步增長與農業轉移人口市民化的加快推進，釋放了農村居民的消費潛力。從城鄉要素流動看，推進鄉村全面振興和城鄉融合發展的持續深入，加速了城鄉要素的雙向流動，城鄉產業、就業、資源協同發展的趨勢增強。農村老齡化、空心化程度加深，信息化帶來空間資源配置方式、城鄉聯動模式、時空交換效率的變革，催生了工農城鄉關系新的變化。

進一步全面深化改革提供了打破堵點難點的強勁支撐。黨的十八大以來，城鄉融合發展一系列成效的取得，是黨中央推進全面深化改革、持續建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系、逐步破解城鄉要素平等交換體制障礙的重要成果。面對新時期促進城鄉共同繁榮的目標追求，以及仍然存在的阻礙城鄉要素平等交換、雙向流動的障礙壁壘，亟須下大力氣通過深化改革攻克堵點和難點問題。黨的二十屆三中全會從健全推進新型城鎮化體制機制、鞏固和完善農村基本經營制度、完善強農惠農富農支持制度、深化土地制度改革四個方面提出完善城鄉融合發展體制機制，健全覆蓋城鄉的公共法律服務體系、統籌城鄉就業政策體系、支持城鄉居民多樣化改善性住房需求等制度安排，將城鄉融合理念融入城鄉發展各領域和全過程，為從根本上打破城鄉二元分割結構、讓改革成果更多更公平地惠及城鄉居民創造了制度條件。

科學把握構建城鄉融合發展新格局的路徑選擇

堅持系統集成，協同推進城鄉各領域改革聯動。把制度集成創新擺在突出位置，將城市和鄉村發展一體設計、一並推進，統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興等戰略部署，從城鄉規劃、建設、治理等多個維度通盤謀劃，推動城鄉融合和區域協調發展，更加注重城鄉戶籍制度改革、公共服務均等化等領域體制機制改革協同聯動。著力打破城鄉融合發展過程中跨部門、跨層級合作的現存障礙，積極開展城鄉融合發展改革集成試點工作，為城鄉融合發展系統集成探索實踐模板。通過政策舉措、工具組合、平台載體的集成創新，解決好城鄉融合發展相關政策與實踐落實存在的碎片化、不協調、不配套等問題，形成推進城鄉融合發展的強大合力。

優化要素配置，打通城鄉要素雙向自由流動通道。遵循市場供求關系和價格決定機制，通過有效市場和有為政府的協同聯動，推動人才、土地、資本等要素在城鄉間雙向自由流動，形成城鄉統一的要素大市場。“人”的方面，進一步放寬放開落戶限制，健全農業轉移人口市民化配套政策體系，鼓勵農民工返鄉就業創業，引導不同領域的城市人才參與到鄉村振興之中。“地”的方面，繼續深化“三塊地”改革，賦予農民更加充分的財產權益，保障進城落戶農民合法土地權益，加快建立城鄉統一的建設用地市場。“錢”的方面，繼續把農業農村作為一般公共預算優先保障領域，加大金融對農業農村的支持力度，引導和鼓勵工商資本投入鄉村建設、生態治理等領域。此外，注重發揮數字技術以信息流帶動人才流、技術流、資金流、物資流的驅動作用，使其成為城鄉要素自由流動的新動能。

強化縣域單元，加強以縣城為重要載體的城鎮化建設。將縣域作為推進城鄉融合發展的基本單元，發揮縣城連接城市、服務鄉村作用，推進空間布局、產業發展、基礎設施等縣域統籌。以規劃一體化促進縣域城鄉空間融合，優化完善縣域城鎮開發、村落分布、生態保護等空間布局，推動形成城鄉互補互利互融、共建共享共榮的發展共同體。依托特色資源優勢或承接大中城市功能疏解，大力發展比較優勢明顯、帶動能力強、就業容量大的縣域富民產業，構建以縣城為樞紐、以小城鎮為節點的縣域經濟體系，做大縣域經濟蛋糕，通過產業鏈農、資源富農、以工帶農，拓寬農民增收渠道。推進城鄉基礎設施一體化建設，補齊縣域市政、物流、能源、水利、通信等設施短板，做強縣城樞紐型基礎設施，提升中心鎮村建設水平，提高鄉村基礎設施完備度、公共服務便利度、人居環境舒適度，讓農民就地過上現代文明生活。

（作者系山東省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員，山東社會科學院黨委書記、院長）