加強生態環境分區管控 推動經濟社會全面綠色轉型

【學習貫徹黨的二十屆三中全會精神】

實施生態環境分區管控，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。2024年3月，《中共中央辦公廳國務院辦公廳關於加強生態環境分區管控的意見》發布，為發展“明底線”“劃邊框”。截至目前，我國已劃定44604個生態環境管控單元，基本實現全域覆蓋。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，將實施分區域、差異化、精准管控的生態環境管理制度作為完善生態文明基礎體制的重要任務。通過深化生態環境分區管控制度改革，可以更好地指導各地用好“綠色標尺”，推動經濟社會實現全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的美麗中國。

1.生態環境分區管控是生態文明制度體系建設的重大創新

“生態環境分區管控”是突出源頭防控工作思路，從持續提升生態環境質量、優化空間發展布局、促進高質量發展的高度謀劃實施的一項重要政策制度安排。實施生態環境分區管控，就是要把生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境准入清單（以下簡稱“三線一單”）等生態環境“硬約束”，落實到生態環境管控單元，實現精准施策、科學治污、依法管理，顯著提高生態環境精細化差異化管理水平。

我國生態環境問題復雜多樣，不同空間地域的表現形式和問題成因差異較大，具有顯著的空間分異特征。因此，必須充分考慮不同地區的自然環境條件和經濟社會發展差異，因地制宜開展生態環境治理。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不斷推進生態文明制度體系建設，構建以空間治理和空間結構優化為主要內容的空間規劃體系，優化生產、生活和生態空間，不斷提高空間管控水平和治理能力﹔在生態環境領域試點推廣“三線一單”，促進生態環境保護的精細化、精准化，全方位、全地域、全過程加強生態環境保護，有效提升了生態環境管控水平。生態環境分區管控是管理理念、管理手段的創新，既解決了戰略性問題，為發展“明底線”“劃邊框”﹔又解決了戰術問題，制定差異化的生態環境准入清單，把管控要求落實到具體的控制單元，直接服務於生態環境管理。

生態環境分區管控堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，以保障生態功能和改善生態環境質量為目標，運用底線思維，通過生態保護紅線、環境質量底線和資源利用上線確保生態環境安全，既要少欠新賬，給大自然休養生息足夠的時間和空間，依靠自然的力量恢復生態系統平衡﹔又要多還舊賬，構建從山頂到海洋的保護治理大格局，持之以恆推進生態建設。生態環境分區管控要求充分尊重自然規律和區域差異，要求因地因時制宜、分區分類施策，通過科學化、精細化和智能化工作手段，支撐開展更科學、更系統、更精細的生態保護與污染防治工作，切實提升生態環境治理現代化水平，為生態環境根本好轉提供有力支撐。

2.生態環境分區管控對深化生態文明體制改革具有重大意義

生態文明建設是關乎中華民族永續發展的根本大計。將生態保護、環境質量、資源利用等立在前面，生態環境分區管控從源頭上實現了“把資源環境承載力作為前提和基礎，自覺把經濟活動、人的行為限制在自然資源和生態環境能夠承受的限度內”，整體解決區域發展的宏觀布局、生態環境約束等戰略性問題，目標就是要實現以高水平保護支撐高質量發展，讓生態優勢源源不斷轉化為發展優勢，對深化生態文明體制改革具有重大意義。

生態環境分區管控是推動經濟社會高質量發展的有力抓手。進入新時代，我國經濟社會全面綠色低碳轉型面臨的問題，主要是結構性、根源性和布局性的，既有歷史的累積量，也有發展過程中的新增量。實施生態環境分區管控制度，一方面能夠引導傳統產業加快綠色低碳轉型升級，為綠色低碳高質量發展騰出更多環境容量﹔另一方面能夠從源頭上支撐政策科學決策、規劃編制、優化生產力布局，為高質量發展注入新動能、塑造新優勢。將生態文明建設融入新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化進程，探索協同推進生態優先和綠色發展的新路子，推動形成與生態環境相協調的產業規模和生產力布局，促進形成生態空間山清水秀、生產空間集約高效、生活空間宜居適度的國土空間開發格局。

生態環境分區管控是生態環境治理體系和治理能力現代化的重要基礎。現代化的生態環境治理體系，既需要按環境要素、產業、領域實行自上而下的縱向治理，也需要有不同空間單元的生態環境空間治理體系。我國幅員遼闊，不同地區的自然條件、承載能力、功能定位差異明顯，實施生態環境分區管控，就是要在一定的空間單元內，通過系統集成和多要素統籌，增強源頭預防和監督管控的全面性，實現經濟社會可持續發展與人的全面發展。生態環境分區管控以生態功能和環境過程為基礎，深入分析區域開發建設活動布局、規模和強度與生態安全保障、環境質量改善的影響關聯，以空間單位為核心構建起“質量目標—管控單元—准入清單”差異化空間管控體系，為從源頭上統籌推進發展與保護提供了制度依據和技術手段。

3.聚焦美麗中國建設深化生態環境分區管控制度改革

建設美麗中國是全面建設社會主義現代化國家的重要目標。推進生態環境持續改善和根本好轉、實現美麗中國建設戰略目標，需要進一步全面深化改革，充分發揮生態環境分區管控在加快經濟社會發展全面綠色轉型中的基礎性制度作用。

圍繞完善全域覆蓋的生態環境分區管控體系謀劃工作。生態環境分區管控改革應以保障生態功能和改善環境質量為目標，這不僅是生態環境分區管控制度建設的本質要求，也是“以美麗中國建設全面推進人與自然和諧共生的現代化”的重要內涵和必然要求。完善全域覆蓋的生態環境分區管控體系，既要有宏觀視野，抓系統、抓戰略、抓整體，又要有具體管控要求，抓空間、抓質量、抓准入。例如，聚焦 京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等區域重大戰略，從維護生態安全角度出發，堅持在發展中保護、在保護中發展，推動構建與生態功能、環境容量和資源稟賦相適應的發展保護格局，充分發揮環境保護對經濟轉型升級的引導、優化和促進作用，以及對高質量發展的綠色支撐作用。

堅持守正創新，拓展運用范圍。中央全面深化改革委員會第三次會議強調，生態環境分區管控改革要“聚焦區域性、流域性突出生態環境問題，完善生態環境分區管控方案，建立從問題識別到解決方案的分區分類管控策略”。推動生態環境分區管控改革需要推動各方面深入理解改革、主動支持改革、全力推進改革，使改革始終保持穩中有進、持續深化的良好態勢。從綠色發展方式和生活方式、生態環境質量改善、生態環境治理體系和治理能力現代化等方面著手，強化應用產出，拓寬應用領域，在水、大氣、土壤、新污染物污染防治和海洋生態環境保護、生態監管，以及區域開發建設、產業布局優化、資源能源開發利用等政策制定和規劃編制過程中，主動銜接生態環境分區管控要求，建立常態化銜接機制，科學指導各類開發建設保護活動，共同守護“紅線”“底線”“上線”。

激發改革動力，保障生態環境分區管控行穩致遠。深入推進生態環境分區管控，應不斷完善應用體系、責任體系、監管體系、法規體系、技術體系和保障體系，加快提升生態環境分區管控保障能力建設水平。最大程度凝聚改革共識、激發改革動力，引導地方各級生態環境部門保持改革定力與工作信心，在推進過程中帶動各方力量同題共答、同向發力，將改革部署落實到位。堅持精准治污、科學治污、依法治污，強化生態環境分區管控法律法規體系建設，各地結合實際出台配套政策，細化加強生態環境分區管控的落實舉措，鼓勵有條件的省份或設區市制定相關法規。創新落地應用新思路，做到認識上有深化、理論上有提升、行動上有自覺，形成具有戰略性、指導性、針對性的實踐推進與制度建設良性互動工作局面。

（作者：胡軍，系習近平生態文明思想研究中心主任，生態環境部環境與經濟政策研究中心黨委書記、研究員）