推動公共安全治理模式向事前預防轉型

習近平總書記強調，“公共安全連著千家萬戶，確保公共安全事關人民群眾生命財產安全，事關改革發展穩定大局”。黨的二十大報告指出，“堅持安全第一、預防為主，建立大安全大應急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型”。黨的二十屆三中全會《決定》繼續就完善公共安全治理機制作出戰略部署。在以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的新征程上，必須以更高的標准、更大的力度、更實的措施，推動公共安全治理模式從事后被動應對向事前主動預防轉型，積極維護和塑造有利於發展的公共安全環境。

預防是更有效、更經濟、更安全的公共安全治理策略

公共安全治理是一個全周期的閉環活動過程，包含事前防范准備、事中搶險救援、事后恢復重建等不同環節。古人雲：“防為上，救次之，戒為下。”“上醫治未病，中醫治欲病，下醫治已病。”習近平總書記強調，“全面貫徹落實總體國家安全觀”，必須“堅持立足於防，又有效處置風險”。與事中搶險救援和事后恢復重建相比，事前預防准備是一種更有效、更經濟、更安全的治理策略，在全周期公共安全治理活動中處於先導性、基礎性、戰略性地位。

更有效，因為事前預防以風險為中心，旨在消除或控制各種存量風險，有效預防或減少各種增量風險，從根本上來避免或減少公共安全風險的發生。事前預防強調關口前移、標本兼治、源頭治理，最大限度地減少引致公共安全的孕災環境、致災因子和承災體的脆弱性。同以事件為中心的搶險救援相比，事前預防是一種“釜底抽薪”式的治理策略，努力把問題解決在萌芽之時、成災之前，牢牢把握公共安全工作的主導權和主動權，而不是在公共安全事件發生后匆忙上陣、倉促應對、疲於應付。

更經濟，事前預防強調以最小成本最大限度地防控公共安全風險，達到最佳的公共安全效果。公共安全治理需要考慮成本和收益，爭取以最少的投入獲得最大的安全收益。與事中搶險救援相比，事前預防是一種“低成本—高收益”的治理策略，堅持“花小錢、辦大事”，以“平時小投入”換來“長久大平安”，而不是在公共安全事件發生后高成本、高代價搶險救援，甚至有時造成力量和資源的浪費。

更安全，事前預防是一種在公共安全事件發生前常態化條件下開展的例行性活動，具有較高的確定性、穩定性和安全性，一般不會危及人員的生命財產安全，不會干擾經濟社會發展大局。事前預防是一種“平時多流汗、戰時少流血”式的治理策略，突出常態長效，強調以平時工作的確定性來對沖各種公共安全事件的不確定性。與之相比，搶險救援是在公共安全事件發生后非常態條件下臨時性開展的活動，其間充滿了各種不確定、不穩定、不安全甚至極其危險的因素，各種情況有時耦合疊加、傳導演化，搶險救援人員必須在時間緊迫、環境復雜、資源有限的條件下採取應急措施，有時還會造成人員傷亡和經濟損失。

堅持預防為主是我國公共安全治理的明確要求

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把堅持預防為主擺在更加突出的位置，作出了防范化解重大風險、建設更高水平平安中國、全面推進健康中國建設等一系列重大部署，把堅持預防為主納入新時代我國公共安全治理的明確要求和基本原則。習近平總書記在主持十八屆中央政治局第二十三次集體學習時強調，“維護公共安全必須防患於未然。要堅持標本兼治，既著力解決較為突出的公共安全專項問題，又用更多精力研究解決深層次問題。要堅持關口前移，加強日常防范，加強源頭治理、前端處理”﹔在主持十九屆中央政治局第十九次集體學習時強調，“要健全風險防范化解機制，堅持從源頭上防范化解重大安全風險，真正把問題解決在萌芽之時、成災之前”﹔在主持十九屆中央政治局第二十六次集體學習時強調，“堅持把防范化解國家安全風險擺在突出位置，提高風險預見、預判能力，力爭把可能帶來重大風險的隱患發現和處置於萌芽狀態”。

堅持預防為主的要求，體現在災害防治、安全生產、公共衛生、社會治安防控等各個領域。在災害防治領域，習近平總書記提出了“兩個堅持、三個轉變”的防災減災救災理念——“堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變”。在安全生產領域，“對易發重特大事故的行業領域採取風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性工作機制，推動安全生產關口前移”。在公共衛生領域，“要堅決貫徹預防為主的衛生與健康工作方針，堅持常備不懈，將預防關口前移，避免小病釀成大疫”。在社會治安防控領域，“要增強發展的全面性、協調性、可持續性，加強保障和改善民生工作，從源頭上預防和減少社會矛盾的產生”。

堅持預防為主的要求，已寫入黨中央有關文件和我國相關法律法規。2015年修訂的《中華人民共和國國家安全法》規定，“維護國家安全，應當堅持預防為主、標本兼治”“國家健全有效預防和化解社會矛盾的體制機制，健全公共安全體系，積極預防、減少和化解社會矛盾”。2016年發布的《中共中央國務院關於推進安全生產領域改革發展的意見》把“堅持源頭防范”列為推進我國安全生產領域改革發展的基本原則之一，《中共中央國務院關於推進防災減災救災體制機制改革的意見》把“兩個堅持、三個轉變”列為推進我國防災減災救災體制機制改革的指導思想。2021年修訂的《中華人民共和國安全生產法》規定，“樹牢安全發展理念，堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針，從源頭上防范化解重大安全風險”。2024年修訂的《中華人民共和國突發事件應對法》把“堅持預防為主、預防與應急相結合”列為我國突發事件應對工作應當堅持的原則之一，並列專章就突發事件預防與應急准備作出詳細規定。

加快構建事前預防型公共安全治理模式

公共安全治理模式構建是一項復雜系統工程，涉及“誰來做、怎麼做、做什麼”等不同要素，各級黨委政府、企事業單位、公眾等不同主體，災害防治、安全生產、公共衛生、社會安全以及生物安全、人工智能安全等不同領域。推動公共安全治理模式從以事件為中心的被動應對型向以風險為中心的主動預防型轉變，需要系統謀劃、綜合施策、扎實推進。

樹牢預防為主理念。理念是行動的先導。推動公共安全治理模式向事前預防轉型，首先要在全社會形成注重事前預防、投入事前預防的濃厚氛圍，讓預防為主、關口前移、標本兼治成為全社會的思想共識和行動自覺，切實做到內化於心、外化於行。牢固樹立大抓事前預防的鮮明導向，切實改變“轟轟烈烈救援得到表揚、默默無聞預防得不到重視”的現象，推動各級黨政領導干部既搶險救援沖在前、表現好，更預防准備做在前、做得好。在全社會弘揚安全第一、生命至上、預防為主的理念，積極引導和鼓勵廣大民眾從自身做起，從身邊小事做起，增強“防”的意識、夯實“防”的基礎、細化“防”的舉措。

完善風險防控機制。事前預防強調“功夫在詩外”，關鍵在平時。推動公共安全治理模式向事前預防轉型，要建立健全公共安全風險防控機制，力爭不出現重大風險或在出現重大風險時扛得住、過得去。牢固樹立安全發展理念，把維護安全貫穿國家發展各領域全過程，在發展中更多考慮風險因素。加強風險監測預警，提高對潛在公共安全風險的結構化感知和敏銳性感知能力，實現多點觸發、動態跟蹤、實時預警。增強風險管控能力，構建集風險對沖、風險轉移、風險規避於一體，行政手段、經濟手段、科技手段、社會手段等有機組合的政策工具箱，做到第一時間管控風險，最大限度降低影響和損失。

健全應急准備機制。事前預防，既要“防”，主動防范化解風險，也要“備”，做好應對各種不利沖擊的思想准備和工作准備，以事前應急准備的確定性來對沖重大風險的不確定性。按照“做好較長時間應對外部環境變化的思想准備和工作准備”的要求，做好應對各種超預期不利因素反復沖擊的人員、隊伍、物資、裝備等各方面戰略預置，確保重大風險發生后及時管控到位。開展重大風險情景構建推演，針對經濟社會發展過程中可能出現的各種“黑天鵝”“灰犀牛”事件進行壓力測試，檢驗各級黨委政府和全社會的風險意識、應急能力，不斷增強防風險、迎挑戰、抗打壓的韌性。

落實安全責任制度。責任制是做好工作的“牛鼻子”。推動公共安全治理模式向事前預防轉型，必須扣緊“責任鏈”，落實責任制，推動各級黨委政府和全社會始終繃緊事前防范這根弦，切實增強有效維護和主動塑造公共安全的能力。落實“黨政同責、一崗雙責、失職追責”要求，推動各級黨委政府和相關部門堅持安全第一、預防為主的方針，關注安全、重視安全、投入安全，把公共安全貫穿城鄉規劃布局、設計、建設、管理全過程。落實生產經營單位主體責任，推動落實組織機構保障責任、規章制度和操作規程保障責任、安全投入責任、教育培訓責任、安全風險分級管控和隱患排查治理責任等，提升本質安全水平。

〔作者系中央黨校（國家行政學院）應急管理研究院副院長、教授〕