在法治軌道上推動公共數據資源開發利用

　　 公共數據資源作為大數據時代的重要生產要素、戰略資源和公共財富，在當今經濟社會發展中具有不可替代的重要地位。深化公共數據資源開發利用、提升公共數據資源應用水平，是發展新質生產力、推動高質量發展的重要途徑，是增強我國綜合國力、構筑國家競爭新優勢的必然選擇。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於加快公共數據資源開發利用的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出“以促進公共數據合規高效流通使用為主線，以提高資源開發利用水平為目標，破除公共數據流通使用的體制性障礙、機制性梗阻，激發共享開放動力，優化公共數據資源配置”的總體要求。基於此，應在法治軌道上統籌公共數據資源開發利用的效率、公平與安全，為深化公共數據開發利用提供權利基礎、實現機制與制度保障，在法治軌道上推動深化公共數據資源開發利用。

　　 厘清公共數據資源開發利用的權利基礎。作為底層架構的權利基礎是推進公共數據開發利用的制度基點和支點。缺乏明確的權利依據，公共數據開發利用僅能止步於政策紅利帶來的反射性利益，難以上升至法律層面可得主張、可獲保護的財產權，嚴重限制公共數據開發利用的可持續性與規模。《中共中央國務院關於構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》明確提出要“推進實施公共數據確權授權機制”，其目的即在於厘清公共數據開發利用的權利基礎與產權關系，推動公共數據從行政配置向市場化配置轉型。公共數據作為一種新型生產要素，在法律性質、形成機制、利用方式等方面與傳統的有形生產要素存在根本差異，由此形成的利益訴求和利益分配格局難以為既有財產權制度體系容納。對此，應立足“根據數據性質完善產權性質”的原則，探索契合數據要素特征、符合數字經濟發展規律的公共數據確權授權制度，確立以“使用權”為核心的權利束體系，結合不同的公共數據使用場景與方式，分別確定相應的公共數據使用權基礎，使公共數據開發利用建立在堅實的權利保障與明晰的產權關系之上，促進公共數據使用價值復用與充分利用，提高公共數據資源配置效率和使用效益。

　　 拓展公共數據資源開發利用的實現機制。深化公共數據開發利用，需要制度化、規范化、多元化的開發利用機制作為支撐。《意見》明確提出“鼓勵探索公共數據授權運營”。授權運營作為促進公共數據資源合規高效流通使用的關鍵機制，承載著重要的制度使命。當前，此種新型公共數據開發利用機制的法律性質與制度定位尚未厘清。一方面，需要理順授權運營與數據有條件開放的關系，實現不同數據開發利用機制的銜接配合﹔另一方面，需要明確授權運營的條件標准、運營模式、定價與收費機制等重要事項，確保授權運營實踐能夠沿著法治軌道穩步開展。對此，應在學理層面厘清公共數據授權運營的法律性質，適時制定公共數據授權運營法律規則，著力打造依法合規、公平透明、公益優先、合理收益、安全可控的授權運營格局，推動用於公共治理、公益事業的公共數據有條件無償使用，探索用於產業發展、行業發展的公共數據有條件有償使用，並通過科學、合理的准入標准與程序設計，保障各類主體的平等參與和擇優選用。在此基礎上，依托授權運營與數據開放機制的有效配合，回應各類主體對公共數據的多元使用需求，實現公共數據開發利用效率性與公平性目標的平衡兼顧。

　　 完善公共數據資源開發利用的制度保障。當前，我國公共數據開發利用實踐不斷深化。為推動這一領域探索的持續深入，必須健全公共數據產品服務定價標准、公共數據開發收益分配規則等配套制度，完善公共數據開發利用制度體系，為公共數據開發利用提供法治保障。首先，建立健全公共數據資源登記管理制度。對各級黨政機關、公共企事業單位在依法履職或提供公共服務過程中產生的公共數據進行盤點登記，構建全國一體化公共數據資源登記體系，建立健全公共數據資源目錄，依托公共數據資源目錄，提高公共數據供給質量，強化統籌授權使用和管理。其次，推動公共數據充分開放。為充分回應社會對公共數據的使用需求，應確立公共數據開放負面清單制度，凡不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私，且不屬於法律法規規定不得開放的公共數據，都應逐步納入開放范圍，做到應開放盡開放。同時，建立公共數據開放需求受理反饋機制，以實際需要為導向動態調整開放范圍，不斷提高開放數據的完整性、准確性、及時性和機器可讀性，打造利用友好型開放模式。最后，制定公共數據開發利用成果和收益的歸屬與分配標准。為充分調動各類主體開展公共數據開發和創新應用的積極性，營造全社會廣泛參與和開發利用公共數據資源的良好氛圍，應盡快在制度層面明確公共數據開發利用成果和收益的歸屬與分配標准，承認並保護數據使用者對在開發利用公共數據過程中形成的智力成果與數據產品的合法權益，鼓勵公共數據管理部門與數據使用者以數據使用協議等形式就開發利用過程中各方的權利義務以及利益分配作出約定，防范潛在風險與矛盾。

　　 明確公共數據資源開發利用的合法邊界。在法治軌道上推進深化公共數據資源開發利用，必須明確公共數據開發利用的合法邊界，嚴格管控違法違規使用公共數據的行為。公共數據可能涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私，在進行開發利用時，必須注重數據安全與個人權益保護。對於涉及上述內容的公共數據，未經脫敏、脫密或匿名化處理，原則上不得予以開放，應嚴格管控未依法依規公開的原始公共數據直接進入市場。上述公共數據隻能按照“原始數據不出域、數據可用不可見”的要求，以模型、核驗等產品和服務形式向社會提供經過加工處理的數據結果，從而兼顧公共數據的使用需求與安全保障。公共數據使用者在開發利用過程中，應切實履行數據安全主體責任，採取必要技術措施與組織措施，確保數據安全，不得濫用或未經授權超范圍使用公共數據。監管部門應強化對公共數據開發利用全過程的監督管理，通過建立健全公共數據分類分級、風險評估、監測預警、應急處置等監管機制，充分評估並嚴格控制公共數據開發利用安全風險，完善違規使用公共數據的法律責任體系，確保公共數據開發利用過程始終處於安全可控的法律“紅線”之內。

　　 （作者：齊英程，系吉林大學法學院副教授）