有效防范化解地方債務風險要堅持正確理念和方式

防范化解地方債務風險是當前一項重要任務，事關經濟社會發展和財政安全。有效防范化解地方債務風險，依賴於正確的理念和方式。黨的二十屆三中全會對完善政府債務管理制度作出明確部署。要進一步增強債務管理的科學性，在經濟良性循環和資本流動中削減地方債務存量，優化經濟建設事權，實現標本兼治。

在發展和增長中防范化解地方債務風險

防范地方債務風險、完成化債任務，最終隻能在發展和增長中依靠經濟增量和盤活存量來解決。如果忽視了這個條件，就會影響化債的效果，甚至可能出現債務越化越多、風險不斷累積的狀況。因此，促使經濟保持合理的增長速度，做大經濟資源，是防范化解地方債風險的基礎和前提。

防范化解地方債務風險，不能隻著眼於債務存量本身，而要使經濟保持合理的增長速度，在發展和增長中解決問題。前段時間，我國加大宏觀政策力度，實行了一系列卓有成效的舉措，使經濟運行延續穩中有進的發展態勢。一方面，經濟運行的質量在不斷提升，高質量發展不斷取得新進展，新質生產力加快培育壯大﹔另一方面，也出現了經濟增長的“質”與“量”不協調，進而導致需求收縮、活力不足、部分企業經營困難、就業壓力較大、風險隱患較多等問題。為此，需要全面貫徹落實中央精神，加快將前期出台的措施和政策足量、及時落實到位，以公共服務和廣義基礎設施建設為著力點，消除制約消費需求的深層因素，擴大有效投資，形成消費和投資相互促進的良性循環。隻要經濟活力和發展動能不斷增強，化債就有了堅實的基礎。

在經濟良性循環和資本流動中削減地方債務存量

削減地方債務存量，是當前我國防范化解地方債務風險的重要一環。化債的目的，不僅是為了防范財政金融風險，更是為了解開制約企業經營和資金順暢運轉的“扣”，促進經濟健康運行。同樣，化債方法方式的選擇要有利於促進經濟良性循環和資本流動，有利於提升國民經濟整體運行效率，而不只是為化債而化債。從實踐中看，地方和相關部門在化債的技術手段方面實現了諸多有效、可行的創新措施。下一階段，要完善、優化技術手段，提升化債效果，促進經濟活起來、資源資產流動起來，形成經濟生態系統良性循環。避免採取一刀切、運動式的解決辦法，而應運用好市場及相關的資本工具，將化債與經濟結構、產業調整和資源整合盤活結合起來，通過速度差，如經濟增速與債務增速差異、中央債務與地方債務的增速差異等，在發展中調結構，在經濟良性循環和資本流動中解決問題。

要因地制宜，靈活選擇化債的技術手段。依據債務產生的性質以及各地資產資源狀況，實行分類治理。由於各地資源狀況差異很大，各地債務形成的資產也並不相同，所以處理地方債存量必須堅持一地一策、一債一策，靈活選擇資產出售、資產置換、股權轉換、資產証券化等方式消化存量債務。按照債務形成資產的性質，對於市場屬性較強具有現金流的項目、無現金流的公益項目，則通過相應的措施予以化解，尤其要在促進經濟良性循環發展的前提下，更加重視債務重組的化債方式，統籌化債與經濟增長，防止化債對地方經濟產生不良影響。

以系統思維增強債務管理的科學性

如何利用好政府債務，是現代國家經濟社會發展中不可回避的重要命題。世界發展史表明，政府債務是現代國家持有的“雙刃劍”，事關發展和安全。用好了，政府債務就會成為促進經濟社會發展的利器﹔如果用不好，使用不當、監管不力，則會抑制經濟發展，甚至產生經濟社會風險。發揮好政府債務在高質量發展和現代化建設中的重要作用，守住不發生系統性風險的底線，需要以提升債務管理的科學性為核心，進一步加強政府債務管理。由於國民經濟是一個有機整體，債務和經濟關系復雜，所以提升債務管理的科學性，需要堅持系統思維，從國民經濟和治理系統整體考慮管理制度的設計，重點做好三方面。

其一，構建符合我國特點的債務安全判定標准和預警指標體系，增強預判的科學性。立足經濟整體和債務資金的全生命周期，從宏觀經濟、債務成本與效率、廣義償債能力等方面，運用經濟實際增速和潛在水平、財政和國有經濟資源、債務利息佔比、債務的資產形成等一系列指標，綜合判斷債務安全狀況，構建科學的債務風險綜合預警指標體系，既不夸大風險，也不掩蓋問題，為管理提供依據。

其二，動態調整債務結構，優化債務資金使用。調整國債和地方債、地方一般債和專項債結構，降低債務成本。優化地方專項債務適用范圍和投向領域，提升債務資金使用效率，加強投后管理，健全償債保障機制，防止形成后續風險。

其三，堅持協同治理，健全協同監管機制。一方面，根據隱性債務和法定債務的性質和產生的原因，有針對性地制定解決方案和措施﹔另一方面，加強監管主體、監管對象和監管措施上的協同性，形成阻斷債務風險傳遞的屏障。健全協同監管機制，不僅需要相關部門信息共享、情況互通，而且還要加強相關監管部門工作機制的協同，使監管不能“隻顧一頭”、隻立足於本部門，而要站在發展全局，統籌考慮債務監管。

在優化經濟建設事權中實現標本兼治

防范化解地方債務風險，不僅需要有序削減債務存量，而且要抑制地方債過快增長，嚴控各類新增隱性債務，並且把抑制地方發債沖動與降低發展成本、提升宏觀政策效率結合起來，實現標本兼治。

經濟建設，尤其是基礎設施建設是地方債務形成的主要原因。前些年由於房地產市場活躍，土地出讓收入快速增長，成為地方建設的重要資金來源渠道。2021年全國土地出讓收入高達約8.7萬億元。然而，隨著房地產市場發生重大變化，土地出讓收入快速下降，2022年、2023年及2024年的1—8月份分別下降23.13%、11.22%和25.4%。土地出讓收入快速下降，不僅給地方債務償還帶來壓力，也使依賴於土地出讓收入的一些規劃和建設項目無法推進，這就意味著過去由土地財政支撐的地方投融資模式已經不可持續。

既要促進發展，又要化債、防范債務風險，怎麼辦？如果由地方承擔過多的經濟建設和投資事權，就會增加地方債擴張的沖動。為此，需要優化中央和地方的經濟建設事權和支出責任，完善財政投融資的方式和結構，解決當前地方融資困境、減輕支出壓力。首先，進一步明晰政府的經濟建設事權及建設項目的規劃。我國具有巨大的發展潛力和投資空間。實現我國一系列發展目標，必須繼續增強經濟發展動能，而財政投融資支撐的基建投資是其中重要的一環。應立足於黨的第二個百年奮斗目標，著眼國民經濟發展整體，做好短期和中長期基建投資規劃，使每年廣義財政支持的基建投資規模名義增速保持在8%—9%的水平。其次，動態調整中央與地方的經濟建設事權，改革投融資模式。在滿足地方基建基本需求的條件下，建立以中央為主導的投資模式，增加中央重大基建項目，逐步動態地降低地方投資佔比和地方債佔比。這樣不僅可以改善預期和提振市場信心，提升投資效率，解決長期持續發展的預期和動力問題，而且中央重大基建項目落地在地方，在不增加地方壓力的情況下，形成地方經濟增量，增強化債的經濟基礎。最后，還能對促進資本市場健康發展發揮重要作用，尤其是金融機構持有中央財政投融資形成的金融債權，有利於其降低風險資產佔用，提高抗風險能力。

（作者系中國財政科學研究院研究員）