在民法典有效實施中推進法治政府建設

　　 【學思踐悟】

　　 法治政府建設是我國行政法治持續關注的時代命題。習近平總書記在主持中央政治局第二十次集體學習時指出：“各級政府要以保証民法典有效實施為重要抓手推進法治政府建設，把民法典作為行政決策、行政管理、行政監督的重要標尺，不得違背法律法規隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權益或增加其義務的決定。”作為“社會生活的百科全書”的民法典，不僅在調整平等民事主體之間的關系中發揮著基礎規范作用，而且在其內部同樣存在大量行政法規范，它們設定了行政任務、規定了行政職責、劃定了行政邊界，發揮著對行政的重要調控功能。因此，民法典在確定公權力與私權利的邊界及相互關系，規范政府公權力在涉及民事權利的行政行為中的行使，推動提升社會治理現代化水平等方面同樣具有不可替代的作用。為進一步保障公民合法權益、維護社會公平正義、不斷提高政府治理體系和治理能力現代化水平，應當在行政決策中有效貫徹民法典精神，在行政管理中全面執行民法典規定，在行政監督中對標民事權利，著力推進法治政府建設。

　　一

　　 習近平總書記提出“一個現代化國家必然是法治國家”“法治是人類政治文明的重要成果，是現代社會治理的基本手段”等一系列重要論斷，深刻表明了法治化是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。行政決策是政府行為的出發點，規范決策行為是規范行政權力的起點，也是法治政府建設的關鍵問題。因此，推進法治政府建設，必須不斷提高行政機關運用法治思維和法治方式解決問題的能力和水平，做到依法決策。有效貫徹民法典精神，是提高行政決策水平、推進法治政府建設的題中應有之義。著眼於行政機關的經濟發展職責以及民法典與經濟社會發展的密切關聯，行政機關必須用好民法典，打造法治化營商環境，促進有效市場和有為政府更好結合。

　　 法治政府建設要把民法典作為行政決策的重要標尺，首先，要貫徹落實民法典的平等精神。政府在行政決策中應平等保護各類市場主體的民事權利，減少對正常經營活動的干預，為市場主體預留充分的自我決定、自由選擇、自主行動的空間，持續推進“放管服”改革，維護公平的市場競爭秩序。其次，貫徹民法典的契約觀念和誠信原則，厚植法治政府的誠信底色。隨著公私合作的不斷加深以及公法和私法的逐步融合，行政機關與公民、法人或者其他組織協商訂立行政協議日益成為現代行政管理的新方式。據此，法治政府應該成為忠實履約的模范，將誠信原則貫穿行政協議締結、存續、終了的全過程，保護相對人的信賴利益，增強政府誠信和法治意識。再次，貫徹落實民法典的綠色原則，樹立符合新發展理念的政績觀，始終以創新、協調、綠色、開放、共享的內在統一來把握發展、衡量發展、推動發展。最后，充分落實民法典尊重和保護產權的精神。民法典在對產權保護作出全面具體規定的同時，也對知識產權、數據、網絡虛擬財產的保護作了原則性規定。政府在決策過程中應注重加強知識產權保護工作，穩步探索數據產權規則，推動數據流通，保障創新驅動發展戰略，加快實現高水平科技自立自強，營造市場化法治化國際化營商環境。

　　二

　　 習近平總書記強調，各級黨和國家機關開展工作要考慮民法典規定，不能侵犯人民群眾享有的合法民事權利，包括人身權利和財產權利。有關政府機關、監察機關、司法機關要依法履行職能、行使職權，保護民事權利不受侵犯、促進民事關系和諧有序。對公權力進行規范是保障私權的必由之路。為了更好保障民事權益，實現私權保障的目標，民法典設置大量的行政法規范，直接或間接規定了政府治理過程中行政機關應當履行的法定職責，因此要把民法典作為行政管理的重要標尺。

　　 一方面，民法典中有直接針對行政主體的職責性規定。這些職責性規定不僅直接劃定行政機關職權行使的邊界，而且決定了某些人身權與財產權的得失或實現。如各種民事法律關系的登記職責，包括戶籍身份登記、婚姻收養登記、法人組織登記、物權變動登記等。這些行政登記常常是個人身份與戶籍關系變更、婚姻與收養關系變動、法人與非法人組織立廢、不動產物權得喪等民事法律關系變化的基本根據。根據民法典，物權登記機關應履行必要查驗詢問、充分正確登記之職，且不得額外增加申請人在登記中的負擔。婚姻登記機關須落實民法典對結婚條件的修改內容，在離婚登記中既遵循“離婚冷靜期”新規限制草率離婚、保障家庭穩定的制度初衷，又要實事求是，發現家庭暴力等情況及時採取必要措施，保護當事人人身財產權益。民政部門作為收養關系的登記機關，應貫徹民法典關於被收養人利益最大化原則，通過收養評估幫助選出最優收養人。

　　 另一方面，關於民事權益的保護性規定是行政行為合法性根據的重要補充。從形式上而言，依法行政之“法”是作為維護國家權力秩序和保護公民權益的行政法律體系，但現代政府活動准據不應僅僅局限於部門行政法。正因為有限的公法組織和手段形式不能因應無限的公共利益需求，政府在承擔公共任務、增進公共福祉過程中，可以選擇私法組織和手段形式展開政府治理活動。這不僅有助於在行政管理過程中落實民法典的規范，也有助於保証行政法規定的正確理解和適用，確保行政行為符合社會公眾對公平、正義的期待。

　　三

　　 習近平總書記強調，“國家機關履行職責、行使職權必須清楚自身行為和活動的范圍和界限”。權利的保護范圍就是權力的行使邊界。民法典通過確立和保障民事權利，能夠劃清公權力與私權利的界限。在這個意義上，對標民事權利是提高行政監督水平、推進法治政府建設的有效方式。根據民法典所列出的民事權利清單，不僅包括財產權等傳統自由類權利，還包括人格權、環境權、個人信息權益等充分反映人民利益訴求的社會權利。不同類型的民事權利有不同的保障需求，也明確了相應的行政權力在不同類型民事權利面前的監督側重。具體來說，一方面，自由類權利要求行政機關在行政履職過程中嚴守權力邊界，保障民事權利不受侵害。如民法典第243、245條對行政征收和行政征用權力行使的邊界作出明確規定，遏制行政機關任意發動征用權的沖動。在此，行政征收和征用權的發動必須同時滿足“公共利益需要”“遵守法定權限和程序”“公平合理補償”這三項要求，並在不同情形下受到補償原則和范圍的限定。另一方面，社會權要求政府提供教育發展機會、生存就業崗位、優美生態環境以及高質量醫療條件等，這意味著行政機關同時負有保障這部分私權得以充分實現的責任。行政機關應當在政府治理過程中採取規范所要求的作為方式，確保個人的人格尊嚴、生命健康和生活安寧等社會權利得到充分保障。所以，民法典的有效實施，不僅要求一個“有限政府”，而且依賴一個“有為政府”。隻有對標不同類型的民事權利，才能精准履行行政監督職責，通過優化監督實現強化監督，進而確保私主體的人身和財產權利得到充分保障、實現和滿足，真正把行政權力關進權力和制度的籠子裡，為依法治國和推進法治政府建設打下堅實的基礎。

　　 習近平總書記強調，“民法典在中國特色社會主義法律體系中具有重要地位，是一部固根本、穩預期、利長遠的基礎性法律”。這種定位的轉型表現在民法典的立法過程、價值目標、調整對象、規范結構、效力范圍等方面，都不同程度地展現了其在中國特色社會主義法律體系中的“基礎性法律”地位。“民法典實施水平和效果，是衡量各級黨和國家機關履行為人民服務宗旨的重要尺度”。由此，行政機關是否在行政決策中貫徹落實民法典的基本精神和重要原則，是否在行政執法過程中嚴格遵守民法典中直接或間接的行政職責性規定，是否在行政監督過程中對標民事權利清單，不僅決定了民法典是否真正能夠正確有效實施，而且影響了法治政府建設的成效。我們應當抓住民法典實施的契機，把民法典作為行政決策、行政管理、行政監督的重要標尺，不斷將法治政府建設向縱深推進。

　　 （作者：胡夢瑤，系中國政法大學習近平法治思想研究院副教授）