多維度實施藏糧於地戰略

糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產的命根子。端牢中國飯碗，必須切實強化耕地保護，更好滿足人民群眾不斷升級的食物消費需求。既堅持數量和質量並重，保護現有耕地，又積極開發各類非傳統耕地資源，多維度實施藏糧於地戰略，謀劃思路、推進舉措，全方位夯實糧食安全根基。

糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產的命根子。中央經濟工作會議對確保糧食安全、加強耕地保護作出重要部署，提出“改革完善耕地佔補平衡制度，提高高標准農田建設投入標准”。黨的十八大以來，黨中央先后實施農田水利骨干工程、高標准農田建設工程、黑土地保護工程、耕地土壤污染治理和修復工程等，劃定耕地和永久基本農田保護紅線，為保障糧食生產奠定了堅實基礎。2023年，全國糧食產量穩中有增，總產量達69541萬噸，比2022年增加888萬噸。從中長期看，我國糧食供求仍處於緊平衡狀態，尤其是我國耕地質量總體不高、部分耕地難以長期穩定利用、耕地后備資源不足，耕地保護依然面臨嚴峻挑戰。端牢中國飯碗，必須切實強化耕地保護，更好滿足人民群眾不斷升級的食物消費需求。既堅持數量和質量並重，保護現有耕地，又積極開發各類非傳統耕地資源，多維度實施藏糧於地戰略，謀劃思路、推進舉措，全方位夯實糧食安全根基。

確保可穩定利用的耕地數量不減少

隨著工業化城鎮化深入推進，各方面用地需求持續增加，生態空間約束增強，守住耕地紅線面臨嚴峻挑戰。根據2022年度全國國土變更調查成果，全國共有耕地12758.0萬公頃，耕地總量連續淨增長。嚴格落實佔補平衡制度有效解決了以往耕地布局零散、地塊平均面積小的問題。當前，耕地減少主要是受農業結構調整和國土綠化影響。未來經濟發展用地需求壓力將長期存在，確保可穩定利用的耕地數量不減少，必須有更強有力的舉措、更精細規范的管理制度、更長效的機制保障。

一是繼續強化耕地保護黨政同責。採取“長牙齒”的硬措施，全面壓實各級地方黨委和政府耕地保護責任，完善耕地保護目標責任考核和監督執法辦法，形成各級地方黨委、政府與相關部門保護耕地的行動自覺和推進合力。二是實施耕地總量動態平衡制度。堅持“以補定佔”，將非農建設、造林綠化、農業結構調整等各類活動對耕地的佔用統一納入佔補平衡管理，通過強化土地節約集約利用、系統推進土地綜合整治、礦山土地復墾與生態修復、殘次園地和林地復耕等方式，挖掘耕地潛力，確保補充的耕地數量到位、質量達標。三是探索建立耕地保護補償制度。對耕地保護責任大、任務重的地區在均衡性轉移支付、相關專項扶持資金上給予傾斜，對超額完成耕地保護任務的地區可考慮給予建設用地計劃指標和資金獎勵。此外，各地建設用地佔用耕地的情況和補充耕地的潛力不盡相同，現有耕地與耕地保有量任務之間的缺口也有差異，需因地制宜，積極探索不同類型地區之間優勢互補的可行做法。

不斷提升耕地可持續生產效能

我國耕地既有水熱資源分布不均、地塊空間分布零散不平整、土層較薄等先天不足，也有因水土流失、工業污染、農業面源污染以及不當耕作導致的次生問題，如沙化、鹽漬化、酸化、板結、有機質減少、重金屬污染等。在耕地資源總量有限的情況下，必須更加重視耕地質量提升和生態條件改善，不斷提升耕地可持續生產效能。

一方面，克服耕地質量先天不足問題，加大力度推進高標准農田建設。黨的二十大報告提出，逐步把永久基本農田全部建成高標准農田。目前，對高標准農田的投入還不足以支撐達到建設標准，在提高中央財政補助的基礎上，還應加大政策性貸款支持力度，通過新增耕地佔補平衡節余指標交易、社會資本參與產業項目綜合開發等多元化渠道籌資，結合各地實際情況提高高標准農田建設畝均投入標准，特別是加大對丘陵山區的投入力度。加強統籌規劃和各部門協調，將高標准農田建設與土地綜合整治、大中型灌區改造和建設、電力等基礎設施配套項目協同組織實施，持續提升農業綜合生產能力，真正建成“田成方、地成塊、路相通、渠相連、旱能澆、澇能排”的高標准農田。

另一方面，解決耕地質量下降的次生問題，推進耕地質量保護和提升行動。加強耕地污染防治和土壤修復，嚴格管控在耕地集中區域布局重污染行業，完善農田灌溉水水質監測，對重點地區通過低產田改造、土壤改良、環境修復等項目提升耕地質量等級。以第三次全國土壤普查為基礎，完善耕地質量監測和等級評定制度，指導各地根據耕地質量狀況、水資源和光熱資源條件、生產結構特征等制定並實施有針對性的保護性生產措施，因地制宜選擇深翻深鬆、免耕、輪作休耕、種植綠肥、增施有機肥等保護性耕作措施。促進農業綠色發展，加強秸稈、農膜、畜禽糞污等農業廢棄物的收集利用，通過科技小院、社會化服務推廣測土配方施肥、水肥一體化等精量化水肥管理技術。建立與耕地質量相挂鉤的激勵約束機制，落實耕地地力保護補貼政策，探索耕地地力指數保險，對耕地養護得當、地力提升的經營主體給予獎勵補償。

積極開發各類非傳統耕地資源

在有限的耕地資源約束下，保障糧食安全需打開思路，加強科技研發和生產投資，探索有效發展模式，以大食物觀構建多元化食物供給體系，推動食物供給從耕地資源向整個國土資源拓展。

在保護好生態環境的前提下，促進荒山林地的最大化利用，引導苗木果樹上山發展，發展林下種植、採集、養殖等林下經濟，利用低效人工商品林地、疏林地、灌木林地發展木本油料。把“藏糧於地”同“藏糧於技”結合起來，強化現代農業設施裝備，融合信息技術、生物技術、農機農藝技術以及現代經營管理方式，突破耕地等自然條件對農業生產的限制，拓展生產的可能性邊界。利用荒漠、戈壁等非耕地發展新型設施農業，通過立體種植、垂直農場、植物工廠促進生產空間高效利用，提高農業勞動生產率、土地產出率和資源利用效率。做好鹽鹼地等耕地后備資源的綜合開發利用，加快選育耐鹽鹼特色品種，因地制宜建設與耐鹽鹼品種相適應的水利工程，採用水鹽平衡精准灌溉、土壤調理、種植管理等綜合技術集成的生態治理改良模式，配套完善相關產業鏈，實現鹽鹼地長效可持續利用。

（作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長、研究員）