積極穩妥謀劃新一輪財稅體制改革

繼2023年中央經濟工作會議和中央深改委第四次會議之后，今年的《政府工作報告》再一次就“要謀劃新一輪財稅體制改革”做出戰略部署。作為國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制牽動黨和國家事業發展全局。新一輪財稅體制改革必將對高質量發展和中國式現代化建設產生十分重要而廣泛的影響。

一

當前，我國經濟恢復仍處在關鍵階段。立足經濟恢復關鍵階段，我們所面臨的一項重大歷史任務，就是鞏固和增強經濟回升向好態勢，持續推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長。

2023年以來的疫后經濟恢復進程表明，在波浪式發展、曲折性前進的過程中，當下經濟恢復的一項重要工作就是穩預期，這是鞏固和增強經濟回升向好態勢的基礎和保障。穩預期離不開宏觀政策的支持和支撐，但根本之道還在於深化改革。以改革促發展，恰是我國改革開放40多年來走出的基本軌跡、收獲的歷史經驗。中國經濟之所以能創造出世所罕見的快速發展奇跡，其中的一個重要源泉，就在於不斷深化改革，以改革為經濟發展提供不竭動力。

回顧我國改革開放40多年來的歷史進程，可以看到，幾乎每一輪重大改革，都是從財稅體制改革起步、以財稅體制改革為突破口的，財稅體制改革事實上扮演了改革“先鋒官”和“突擊隊”的角色。

我國的經濟體制改革是從分配領域入手的。從分配領域入手的經濟體制改革，最初確定的主調是“放權讓利”，即下放一部分財政上的管理權，降低財政在國民收入分配格局中的所佔份額。故而，由下放財權和財力入手為整體改革“鋪路搭橋”，以財稅體制上的“放權讓利”換取整體改革的推動和成功，成為“放權讓利”型改革的主要線索。

隨著改革思路由側重於利益格局調整向新型體制建立的轉換，以黨的十四大正式確立社會主義市場經濟體制改革目標為契機，我國踏上了“制度創新”之路。建立社會主義市場經濟體制無疑是一項系統工程，按照黨的十四屆三中全會所通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》的部署，這一次又是財稅體制改革先行。1994年的財稅體制改革，不僅為我們初步搭建起了適應社會主義市場經濟體制的財稅體制基本框架，而且為整個社會主義市場經濟體制的建立以及此后的經濟快速發展奠定了堅實基礎。

黨的十八大之后，隨著中國特色社會主義進入新時代，以推進國家治理體系和治理能力現代化為總目標的全面深化改革正式啟動。全面深化改革並非所有領域改革“一二一”齊步走，仍然要有“先鋒官”和“突擊隊”。黨的十八屆三中全會在《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中作出了“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的重大論斷。於是，由財稅體制改革入手，構筑起現代國家治理的堅實基礎和重要支柱，為國家治理體系和治理能力現代化提供強大的制度保障，便成為全面深化改革的題中應有之義。黨的十八屆三中全會之后中共中央政治局審議通過的第一個系統性改革總體方案，就是《深化財稅體制改革總體方案》。

從主要著眼於為整體改革“鋪路搭橋”，到走上制度創新之路、旨在為建立社會主義市場經濟體制奠定堅實基礎，再到在全面深化改革中為推進國家治理體系和治理能力現代化發揮基礎性和支撐性作用，迄今中國財稅體制改革的一大特點，就是它始終作為整體改革的“先鋒官”和“突擊隊”，並服從於、服務於整體改革的需要。

站在新的更高起點上，面對鞏固和增強經濟回升向好態勢，持續推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長這一重大歷史任務，在“深化重點領域改革”中，財稅體制改革仍要先行，仍要充當“先鋒官”和“突擊隊”。

二

作為進一步全面深化改革的重大舉措，新一輪財稅體制改革方案的謀劃絕非從零開始。黨的十八屆三中全會以來圍繞建立現代財稅體制所取得的一系列進展和成果，是謀劃新一輪財稅體制改革的邏輯起點。

立足現代財稅體制框架，以更高的站位、更廣的視野、更大的格局，圍繞推進中國式現代化這一最大的政治、聚焦經濟建設這一中心工作和高質量發展這一首要任務而對財稅體制改革作出新的戰略謀劃，既是新一輪財稅體制改革必須履行的歷史使命，更是新一輪財稅體制改革的根本出發點和落腳點。

這意味著，新一輪財稅體制改革應首先致力於鞏固和增強經濟回升向好態勢，持續推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長。更進一步說，從加快當下經濟恢復進程出發，新一輪財稅體制改革應首先盯住相關行為主體關切，將著力點和著重點放在穩定相關行為主體預期、激發相關行為主體內在動力和創新活力上。

比如地方政府。地方之間你追我趕、競相迸發的競爭力，是推動中國經濟快速發展的重要力量。地方積極性的調動和發揮，須以相對合理且穩定的中央和地方財政關系格局為前提。1994年迄今我國的財政管理體制一直以分稅制冠名，2015年實施的《中華人民共和國預算法》亦明確規定了“國家實行中央和地方分稅制”。當前，全面落實分稅制財政管理體制，是充分調動和發揮地方積極性的當然選擇。全面落實分稅制財政管理體制的關鍵，在於准確把握分稅制的內涵與外延，堅持走“分稅源”而非“分稅收”、分級財政管理而非單級財政管理、稅權高度集中而非財權高度集中的路子。其相應的著力點和著重點是，通過健全地方稅體系、健全中央對地方轉移支付制度來健全地方財政收支體系，讓地方政府形成關於經濟發展和財政收支的確定性預期。

再如企業。企業是經濟發展的基本動力源，系經濟發展的根基所在。經濟恢復首先是企業恢復，隻要企業能夠展現活力，隻要企業投資能夠持續擴大，進而帶動就業、創造新的社會財富，經濟運行便有充分的保障和支撐。企業活力的充分展現和企業投資的持續擴大，須以堅持市場化、法治化、國際化的營商環境為前提。黨的十八屆三中全會明確的建立現代稅收制度行動主線是“逐步提高直接稅比重”，“十四五”規劃亦重申了“優化稅制結構，健全直接稅體系，適當提高直接稅比重”這一目標任務。因而，有效降低企業稅負水平，從根本上規范政府和企業之間的財稅分配關系，應成為新一輪財稅體制改革的當然選擇。其關鍵，在於堅持走增加直接稅而非間接稅的路子。其相應的著力點和著重點是，在保持宏觀稅負水平基本穩定的前提下，降低來自間接稅的收入比重，同時相應提高來自直接稅的收入比重，為企業活力的充分展現和企業投資的持續擴大“騰挪”必要空間。

又如居民個人。作為社會總需求的重要組成部分，消費對經濟發展的意義無須論証。無論是消費規模擴大，還是消費質量升級，抑或發揮消費對經濟發展的基礎性作用，都同居民個人的收入分配和財富積累狀況直接相關。黨的二十大圍繞完善分配制度做出的重要戰略部署，就是提出“兩個規范”——規范收入分配秩序，規范財富積累機制，借此定位以稅收、社會保障和轉移支付為代表的分配制度完善目標。堅持收入分配和財富積累兩個領域兼容、收入流量和財富存量兩種調節並重，是完善稅收、社會保障和轉移支付制度的當然選擇。其關鍵，在於准確把握分配范疇的內涵與外延，在厘清收入分配和財富積累系統性差異的基礎上，堅持走“兩個規范”而非限於收入分配秩序一個規范的路子。以此為基礎，強化再分配對基尼系數的調節作用，逐步實現效率和公平互為倚重的共同富裕目標。

（作者：高培勇，系中國社會科學院學部委員）