提升政策效能推動人口高質量發展

人口發展是關系中華民族偉大復興的大事。中央經濟工作會議指出，加快完善生育支持政策體系，發展銀發經濟，推動人口高質量發展。要深刻理解和把握新時代人口高質量發展的豐富內涵，堅持改革創新，發揮人口高質量發展的支撐作用，形成人口發展與經濟社會發展相協調的新格局。

准確把握人口問題的戰略性地位

人口問題的戰略性地位是由其長期性、全局性的特點決定的。推進人口高質量發展，不僅是人口發展本身的重要目標，也與新發展階段人口問題的新特征緊密關聯。

首先，人口不再是一個“慢”變量。相對於經濟發展過程中的其他因素，以往人們通常將人口變量作為一個慢變量來處理，這是因為相對於短期的宏觀經濟變量，人口因素的確在短時間內具有更強的確定性與慣性。但是，最近幾十年來，人口轉變加速不僅僅是我國人口發展所表現出的突出特點，也是全球人口發展變化的共同特征。人口轉變的速度越來越快，人口與經濟發展相互作用的方式也在發生深刻變化。與此相應，我們對人口與經濟發展關系的理解也要作出調整，如果一直以靜態的觀點對待人口問題，不對人口轉變加速發展進行及時的戰略調整和政策准備，就會在人口形勢出現轉折時措手不及。從現實情況看，人口因素變化對經濟發展的邊際作用正在加強，疊加人口變化對預期產生的影響，導致其不僅對中長期經濟社會發展發生作用，在短期內也會成為影響宏觀經濟穩定的重要變量。

其次，從戰略高度研判人口因素的重要影響。從我國最近幾十年的發展實踐看，人口因素與經濟社會發展的關聯越來越緊密，需要從戰略高度統籌二者的相互關系。人口加速老齡化，影響了當前和未來相當長時期的經濟潛在增長水平。當前，我國人口發展呈現少子化、老齡化、區域人口增減分化等趨勢性特征。人口形勢對經濟發展的影響更加復雜，不僅對供給側的影響繼續深化，需求側的格局也將隨之轉化。基於人口因素對經濟發展產生一系列戰略性和全局性的影響，需要在今后相當長的時期內統籌考慮人口發展戰略及其與經濟社會發展的關聯。因此，推動人口高質量發展既是解決人口領域自身問題的關鍵所在，也是繼續保持人口因素在經濟發展中發揮積極作用的重要抓手。

再次，推動人口高質量發展成為構建新發展格局的關鍵環節。在推動高質量發展的過程中，需要加快培育形成新質生產力。新質生產力以勞動者、勞動資料、勞動對象及其優化組合的躍升為基本內涵，以全要素生產率大幅提升為核心標志。全要素生產率既可以來源於資本、勞動等生產要素的優化配置，也可以來源於技術進步和創新推動的效率提升。改革開放以來，我國生產要素市場的發展極大地提高了各種生產要素配置的效率，成為推動全要素生產率增長的重要源泉。隨著我國社會主義市場經濟體制日臻完善，生產要素的配置水平也大大提升，發展新質生產力將主要依靠科技創新和技術進步。創新有賴於發揮勞動者的積極性、主動性和創造性，而后者又依托於人口質量的全面提升。由此可見，隻有在更高水平、更大范圍實現人口高質量發展，才能為持續培育新質生產力提供最堅實的基礎。

深刻理解人口高質量發展的豐富內涵

中央經濟工作會議強調，要圍繞推動高質量發展，突出重點，把握關鍵，扎實做好經濟工作。人口因素是經濟社會發展過程中最具能動性的因素，要實現我國經濟高質量發展，人口高質量發展是不可或缺的重要內容。

理解人口高質量發展的內涵，需要把握好推動人口高質量發展和保持適度人口規模之間的關系。人口數量和人口質量是度量人口因素的兩個基本維度，在經濟社會發展過程中，二者都發揮著重要作用，推進人口高質量發展並不否定適度的人口規模對於經濟社會發展的重要意義。因此，二十屆中央財經委員會第一次會議指出，“著力提高人口整體素質”“努力保持適度生育水平和人口規模”。隻有保持適度的生育水平，人口發展過程中所面臨的很多結構性問題才能得到根本的緩解。而且，適度的生育水平和人口規模本身，也應該是人口高質量發展的題中之義，數量和質量是一體兩面，需要協同推進。

作為新發展階段推動高質量發展的重要戰略舉措，人口高質量發展有著更加豐富的內涵。實現人的全面發展是人口高質量發展的關鍵。要推動人口高質量發展首先需要使相關的發展戰略覆蓋所有人群，實現全生命周期的高質量發展。從個體的生命歷程看，其在不同的發展階段會產生不同的發展需求。例如，在生命周期的初期階段，生育和養育的質量對於整個生命周期的人口發展有著重要的基礎性作用﹔在我國人均受教育水平不斷提高、與發達國家的差距逐漸縮小的情況下，提升教育質量變得更加重要和迫切，培養適應新時代經濟社會發展需要的人才成為人口高質量發展的重要內容。2023年，我國16歲至59歲的勞動年齡人口在總人口中佔比為61.3%。提高勞動者素質，適應因新技術革命而產生的不斷變化的技能需求，形成適合新發展階段需要的產業大軍，應該成為人口高質量發展的主要目標。在人口老齡化程度不斷提高的情況下，提升老年人口的健康水平，在人口高質量發展中的地位也越來越重要。

由於人口高質量發展涉及生命周期的每個階段，推動人口高質量發展的具體內容也非常豐富，涵蓋教育素質、健康水平、技能形成、精神文明等多個維度。雖然對於個人而言，這些內容在其生命周期每一個階段的重要性有所不同，但每一項內容都是人的全面發展不可或缺的組成部分，這也決定了宏觀上的人口發展戰略更要注重各項內容的統籌與平衡。

基於人口高質量發展的豐富內涵，在推動人口高質量發展時，不能孤立地依賴人口政策的調控，而需要人力資本投資、勞動力市場、經濟和社會發展等各方面政策的相互配合、全面推進。人的生命周期的各個階段是相互聯系、緊密銜接的，這意味著相應的政策體系也需要互有照應、彼此支撐，才能發揮出更好的政策效能。當前，改革完善與人口高質量發展相關的政策體系，做好以下幾個環節的統籌和銜接非常必要。其一，加強生育養育服務與義務教育的銜接，切實降低家庭的生育養育負擔﹔其二，處理好人力資本積累體系中普通教育與技能培訓、職業教育的關系，優化資源配置，提高人力資本積累的效率﹔其三，協調好積極就業政策體系與積極應對人口老齡化國家戰略之間的關系，拓寬人力資源利用的空間，以人口高質量發展為經濟社會可持續發展創造更有利的條件。

以更有效的公共政策提升人口發展質量

要結合時代特點並抓住當前制約人口高質量發展的主要矛盾，以更有效的公共政策提升人口發展質量。在新發展階段，以下幾個方面的問題需要予以特別關注。

第一，在經濟發展動力和投資方向上，要把握好投資於人和投資於物的關系。人力資本和物質資本在經濟增長過程中都發揮了重要作用，但在經濟發展的不同階段，對經濟增長的貢獻程度會有差異，並決定了物質資本投資和人力資本投資回報率的差異。很多研究表明，在生產要素積累推動經濟增長模式逐漸式微的情況下，我國物質資本投資的回報率呈現下降趨勢。相形之下，當前更需要著力培育新質生產力，提升全要素生產率對經濟增長的貢獻，其中一個關鍵因素就是要全面提升人的素質。因此，在經濟發展方式上需要更加重視投資於人，充分發揮人的能動性在經濟社會發展中的基礎性作用。從現實情況看，加大公共財政安排中對人的投資力度，有較高可行性。未來，通過優化公共資源配置，不僅可以大幅度提高我國人口高質量發展的水平，也可以通過人力資本投資的更高回報，為新發展階段的經濟增長注入新的動力，這是結合新發展階段的特點、完整准確全面貫徹新發展理念的重要體現。

第二，優化人力資本投資，提升人口發展的質量。在不同階段的人力資本投資，回報率存在差異。一般來說，人力資本投資的階段越早，回報率也越高。這一規律為優化人力資本投資政策、促進人口高質量發展提供了重要支撐。總體上看，我國對學前教育的公共投資與發達國家尚存在一定的差距，職業教育投資規模需要更加優化，投資效率也有很大的提升空間。因此，完善人力資本投資政策、優化資源配置是促進人口高質量發展的重要途徑。

第三，要發揮好公共財政的引導作用，統籌生育養育支持與人力資本投資。在促進人口高質量發展的同時，有效降低家庭生育養育的成本，提升生育率水平。生育行為與嬰幼兒時期的養育行為在很大程度上已經統一，家庭和個人付出的各種類型的成本較高，是當前制約生育意願的一個重要因素。要加大相關領域的改革力度，為人口高質量發展提供制度保障。在這一過程中，既要深化教育體制改革，將義務教育向學前教育延伸，又要完善社會保障體系改革，將生育養育服務納入公共服務體系，切實降低生育養育成本。此外，推動人口高質量發展還需要引入市場機制和競爭機制，發揮其積極作用，以提高人口管理體系效率。

（作者系中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、人口與勞動經濟研究所所長）